專家:“去產(chǎn)能”不能陷入“囚徒困境”
去產(chǎn)能是實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之一。這兩年去產(chǎn)能主要從鋼鐵、煤炭開始“動手術(shù)”。各省與國務(wù)院紛紛簽下淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)責(zé)任書。在調(diào)研和觀察中,筆者發(fā)現(xiàn)這樣一個現(xiàn)象,就是地方政府在化解產(chǎn)能過剩中,實際上存在一種“囚徒困境”。
產(chǎn)能過剩是多年的痼疾,去產(chǎn)能的任務(wù)重、壓力大
早在1999年,就有人喊我國鋼鐵嚴(yán)重過剩,開展全國性控產(chǎn),當(dāng)時的產(chǎn)量只有1.3億噸。此后這么多年,所有鋼鐵項目必須要經(jīng)國家批準(zhǔn),進(jìn)行絕對控制,從2002年以后,民營鋼鐵企業(yè)迅速、爆發(fā)式增長,甚至鋼鐵業(yè)過剩到了無以復(fù)加的地步。
前些年在應(yīng)對幾次金融危機(jī)中,國家某些刺激需求的政策實際上對產(chǎn)能過塊增長起了推波助瀾的作用,特別是2009年對一些產(chǎn)業(yè)的所謂“振興規(guī)劃”。中央政府明確鼓勵和引導(dǎo)地方政府在某幾個特定的領(lǐng)域,進(jìn)行大量投資。這樣,國家有了一系列產(chǎn)業(yè)規(guī)劃鼓勵政策,與之相配套又有了寬松資金支持政策,地方的投資項目更加容易通過,并容易獲得銀行貸款。于是某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在非常短的時間里,形成了大量的投資和項目。
地方政府是產(chǎn)能過剩的主要推手
地方政府為了推動地方經(jīng)濟(jì)快速增長,為了抓住可能轉(zhuǎn)瞬即逝的機(jī)會,常常是“搶抓機(jī)遇”、“乘勢而上”、“高歌猛進(jìn)”,在很短時間內(nèi)集中對有限的領(lǐng)域狂熱投資——很快,凡是國家鼓勵和引導(dǎo)的領(lǐng)域,包括戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,都發(fā)生了過剩。實際上近幾年,恰恰是上述領(lǐng)域產(chǎn)能非但沒有得到抑制,而且更得到了巨大的擴(kuò)張。
這里有地方與中央、地方與地方爭利的問題,也有政績導(dǎo)向的問題,還有大項目情結(jié)的問題,同時地方金融系統(tǒng)不能有效而完全地負(fù)責(zé)任也是產(chǎn)能過剩的原因之一。地方因財力不足就會想辦法通過擴(kuò)大投資、上項目來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),從而造成了各地競相投資的瘋狂比賽,直接的后果是各地只從自身角度而不是從國家產(chǎn)業(yè)布局設(shè)計產(chǎn)業(yè),你沒有的我要有,你有我更要擴(kuò)大,促成了產(chǎn)能過剩;地方政府的投資熱情高,大上項目,往往不考慮市場需求,只顧投資建設(shè)。地方金融系統(tǒng)受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的一定干預(yù),對項目投資缺乏科學(xué)和系統(tǒng)論證,有政府擔(dān)保或資產(chǎn)抵押就發(fā)放貸款。于是去產(chǎn)能就陷入了“過?!狻龠^?!倩狻钡木置?,越化解越過剩、力度越大反彈越快的怪圈。在一定程度上,地方政府是過剩產(chǎn)能的保護(hù)傘。
重化工業(yè)領(lǐng)域是產(chǎn)能過剩的重災(zāi)區(qū)
由于重化工業(yè)產(chǎn)值大、對就業(yè)和稅收帶動作用強(qiáng),所以地方政府不惜出臺大量優(yōu)惠政策招商引資發(fā)展重化工業(yè),結(jié)果形成產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。那些鋼鐵、石化、水泥、煤炭、平板玻璃、船舶等企業(yè),在一些城市往往都是重點骨干企業(yè)、利稅大戶。不少企業(yè)是地方政府以土地、財政等優(yōu)惠政策招引來的大項目,這些企業(yè)和項目確實對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收貢獻(xiàn)和促進(jìn)就業(yè)發(fā)揮了很大的作用,同時帶動了一些相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
各地方都愿意吸納央企,央企大都屬于重化工業(yè),項目大、塊頭大,動輒投資幾十億、上百億。央企加大投資固然是求之不得的大好事,但越是上大項目,當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就越加偏于重化工業(yè),形成一種特殊的“路徑依賴”。而央企一旦出現(xiàn)虧損,不僅拉動地方經(jīng)濟(jì)總量下滑,還少了一大塊難以填補(bǔ)的“稅收窟窿”。
國有企業(yè)是“去產(chǎn)能”的難點和關(guān)鍵點
某些企業(yè)的盲目投資是產(chǎn)能過剩的重要原因。前些年,鋼鐵、有色、船舶、工程機(jī)械、汽車、風(fēng)電、光伏等領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩,都是因為國企投資失控、效率不高、攤子鋪的太大、投資成本提升所致。而且一旦建成達(dá)產(chǎn),要想把產(chǎn)能壓下來或者轉(zhuǎn)產(chǎn),尤其是關(guān)閉破產(chǎn),基本就沒可能了。員工失業(yè)、稅收下滑、政績考量等,誰也不敢承受這樣的風(fēng)險,根本無法解開這個緊緊的套。
一些煤炭、鋼鐵等行業(yè)的企業(yè)采取的是寧可一起死、也不愿共同生的策略,亦即價格越跌、生產(chǎn)越多,指望用數(shù)量換生存、用規(guī)模換市場。這樣做的結(jié)果,是市場愈發(fā)混亂,企業(yè)日子愈發(fā)難過。目前的國有企業(yè)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)、重化工行業(yè)分布較多,負(fù)債率普遍比較高,利潤下滑比其他類型的所有制企業(yè)都快。很多地區(qū)工業(yè)領(lǐng)域“無利潤擴(kuò)張”,企業(yè)贏利能力普遍較低,發(fā)展的競爭力和可持續(xù)性可想而知。
為什么一些“僵尸企業(yè)”“僵”而不死?
“僵尸企業(yè)”主要存在于地方國企群體當(dāng)中。部分國企之所以處于僵而不死、劣不能汰,實際是地方政府在干預(yù)和保護(hù),因為這些國企與當(dāng)?shù)氐腉DP、就業(yè)、財稅收入都有很大關(guān)系。此外,還涉及到當(dāng)?shù)氐慕鹑陲L(fēng)險,地方政府不敢讓這些企業(yè)垮掉,不敢讓這些企業(yè)“黃”地掉,因為一旦破除,地方政府將承擔(dān)無限的責(zé)任,一個國企倒閉就會牽扯出背后的一大串問題特別是社會問題。所以沒辦法,只好采取千方百計補(bǔ)救企業(yè),本來早就不生產(chǎn)、不運行了,企業(yè)仍然“名頭猶在”,所以僵而不死的問題國企越來越多。
為什么會出現(xiàn)“囚徒困境”?
各地去產(chǎn)能意愿不強(qiáng)造成去產(chǎn)能的“囚徒困境”。去產(chǎn)能的益處、產(chǎn)能過剩的危害,這些道理誰都懂,產(chǎn)能削減后價格會回升,企業(yè)盈利恢復(fù),誰剩下誰有利,所以都希望自己不減別人減。去產(chǎn)能,會影響地方的就業(yè),影響到地方政府的稅收。許多地方政府口頭上重視去產(chǎn)能,而在行動上卻相互推諉,都希望其他地方去產(chǎn)能,而保全自己的企業(yè)。這就是典型的“囚徒困境”。
曾有報道有的鋼鐵大省制訂過規(guī)模宏大的去鋼鐵產(chǎn)能計劃,原本該淘汰的小鋼企為了躲避被關(guān)閉的命運紛紛掛靠一些大鋼企門下。風(fēng)頭一過,這些小型鋼鐵企業(yè)又自立門戶,重操舊業(yè)。煤炭行業(yè)也是如此。從去年下半年到現(xiàn)在,煤炭價格升了一倍多甚至200%,讓那些小煤窯關(guān)掉無異于從自己身上“割肉”,所以很多小煤窯能開一天掙一天,夜以繼日,不顧安全,開足馬力在生產(chǎn)。地方政府對此心知肚明,可為了各自的利益,也是聽之任之。中央在施加壓力,地方政府配合不夠,主動去產(chǎn)能意愿不強(qiáng),造成“雷聲大雨點小”的局面??梢哉f,地方政府去產(chǎn)能的積極性不高,是過剩產(chǎn)能難去的主要因素?;猱a(chǎn)能過剩,必須先破除地方政府的“囚徒困境”。
通過“破”“立”“降”改革破除“囚徒困境”
剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào),要繼續(xù)扎實推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,促進(jìn)新動能持續(xù)快速成長,加快制造業(yè)優(yōu)化升級,繼續(xù)抓好“三去一降一補(bǔ)”??梢哉f,去產(chǎn)能的任務(wù)并沒有完成,而且要去的都是難點、重點、熱點,是不好去、不愿去的地方,是“割肉”越割越疼的地方。特別是現(xiàn)在鋼鐵、煤炭、建材價格好起來的形勢下,去產(chǎn)能遇到的抵觸會相當(dāng)之強(qiáng)。
推動高質(zhì)量發(fā)展,推進(jìn)中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變,中國速度向中國質(zhì)量轉(zhuǎn)變,制造大國向制造強(qiáng)國轉(zhuǎn)變,必須深化要素市場化配置改革,重點在“破”、“立”、“降”上下功夫。首先是“破”,就是大力破除無效供給,把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手,推動化解過剩產(chǎn)能。同時要“立”,就是大力培育新動能,強(qiáng)化科技創(chuàng)新,推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級,培育一批具有創(chuàng)新能力的排頭兵企業(yè),積極推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。
還要“降”,就是大力降低實體經(jīng)濟(jì)成本,降低制度性交易成本,繼續(xù)清理涉企收費,加大對亂收費的查處和整治力度,深化電力、石油天然氣、鐵路等行業(yè)改革,降低用能、物流成本。通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,破除去產(chǎn)能的“囚徒困境”,促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)體質(zhì)增效,不斷推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
編輯:劉群
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