徐忠：有效去產能的關鍵

      2015年末召開的中央經濟工作會議，提出推進供給側結構性改革的“三去一降一補”五大任務，其中鋼鐵行業(yè)、煤炭行業(yè)的去產能任務是重中之重。2000年以來，鋼鐵行業(yè)、煤炭行業(yè)多次成為重復建設、產能過剩治理和產業(yè)結構調整的重點行業(yè)，政府為此投入了大量人力物力財力。如2016年，中央財政設立工業(yè)企業(yè)結構調整專項獎補資金，規(guī)模達兩年1000億元。更值得關注的是，近年來產能過剩問題不僅存在于鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)，而且開始向光伏、多晶硅等戰(zhàn)略性新興產業(yè)蔓延。從這個意義上講，厘清過剩產能產生的復雜原因及其背后的體制機制根源，是有效去產能的關鍵。對于鋼鐵行業(yè)的產能過剩，有兩個問題需要引起各界思考：一是鋼鐵行業(yè)的去產能問題為什么會循環(huán)反復地出現(xiàn)？二是缺水少礦的河北為什么會成為我國最大的鋼鐵基地？從這兩個問題的觀察和思考出發(fā)，可以正本清源，追溯產能過剩問題紛繁表象背后的真正邏輯，并從根本上找到應對諸多行業(yè)產能過剩之道。

      判斷產能是否過剩是一項困難的工作

      產能過剩這一概念從字面上很容易理解，就是指產能供給大于需求，供給能力存在一定閑置。與國外主要基于產業(yè)組織和市場結構等微觀視角的研究方法略有不同，國內研究較多強調從整體行業(yè)，或者宏觀經濟視角看待產能過剩問題，此時，就必須區(qū)分宏觀與微觀、正常的需求波動與體制性供給過剩、即期產能過剩與預期產能過剩等多方面的內容。從這個意義上講，在統(tǒng)計上準確判斷產能過剩，尤其是行業(yè)一段時期之后的產能過剩程度，十分困難。其中，最大的一個難點在于預測一個行業(yè)未來的供需狀態(tài)都存在很大不確定性。跨越這種信息鴻溝，無論是對企業(yè)自身而言，還是對政府部門而言，都是極大的挑戰(zhàn)。20世紀上半期，以米塞斯、哈耶克為代表的“奧地利學派”和以泰勒、蘭格為代表的“新古典市場社會主義學派”，圍繞著社會主義經濟核算問題展開了一場論戰(zhàn)，其中涉及中央計劃者是否能夠預測產品供求和價格等問題。在哈耶克看來，判斷一個行業(yè)未來的供需狀況需要大量的信息，中央計劃者不可能了解產品的所有相關信息。他甚至認為，由于激勵問題，中央計劃者根本不會盡可能地利用一切可資利用的知識參與到經濟生活中。但蘭格卻持相反的觀點，他認為中央計劃者對整個經濟體制的了解要比私人企業(yè)廣泛得多，因此中央計劃者可以模擬市場，從而實現(xiàn)社會經濟的一般均衡。哈耶克對蘭格模式進行了批判：“第一，真正負責的人并不是企業(yè)家而是那些批準企業(yè)家決策的政府官員；第二，所有棘手的難題實際上都是因創(chuàng)新自由及責任判定這兩個問題的不明確而產生的，而這兩個問題的存在又往往是與官僚制度緊密聯(lián)系在一起的?！?

      事實上，蘭格的思想在當下的中國擁躉頗多。一種流行的看法是，政府部門對于行業(yè)供求動態(tài)狀況的了解好于單個企業(yè)，在判斷產能是否過剩方面勝過企業(yè)。這是潛伏在眾多專家和學者大腦中的計劃經濟觀念的衍生品。在企業(yè)相對獨立的市場經濟狀況下，除非假定政府部門的工作人員比企業(yè)部門的工作人員更聰明，擁有的行業(yè)信息更多，否則僅能認為政府部門對未來的判斷和一個企業(yè)的判斷是相同的。然而，我國眾多案例表明，在現(xiàn)實社會經濟生活中，政府部門對未來行業(yè)供求的判斷能力可能要劣于行業(yè)中單個企業(yè)的判斷能力，因為政府部門沒有人才優(yōu)勢、信息優(yōu)勢，也缺乏物質激勵和努力工作的激勵。更為重要的是，政府部門對行業(yè)供需狀況的判斷劣于市場中多個企業(yè)判斷后形成的行業(yè)供需狀況的自然結果。因為市場過程是系統(tǒng)性的、相互協(xié)調的一系列計劃修正，是分散的信息傳遞和知識交換而形成的最終結果，這恰恰是市場在資源配置中起決定性作用的機理所在。

      在判斷行業(yè)產能過剩方面，我國有眾多案例需要進一步探究。2003年是中國鋼鐵業(yè)的高速發(fā)展之年，鋼鐵行業(yè)固定資產投資額同比增長180.76%，整個行業(yè)高熱不止，進入鋼鐵行業(yè)的企業(yè)越來越多。著名的鐵本事件就發(fā)生在這一時期。2003年12月，國家出臺了《關于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》后，鐵本項目被緊急叫停。但是，盡管國家三令五申，我國鋼鐵行業(yè)仍迎來了大發(fā)展，2016年粗鋼、鋼材產量分別為80836.57萬噸、113801.24萬噸，為2003年的3.64倍和4.72倍。類似的典型案例也出現(xiàn)在電力、汽車、光伏等十幾個行業(yè)。亞洲金融危機期間，我國用電增長放緩，出現(xiàn)暫時性電力富余，部分地區(qū)出現(xiàn)“窩電”現(xiàn)象。相關政府部門對電力供需關系發(fā)生誤判，并導致嚴重決策失誤。從1999年至2002年的四年間，發(fā)電裝機的增長率逐年下降，分別為7.7%、6.9%、6%和5.3%。伴隨經濟好轉，2004年上半年全國有24個省級電網(wǎng)出現(xiàn)拉閘限電現(xiàn)象，2004年成為中國歷史上最強電荒之年。此外，2006年出臺的《關于汽車工業(yè)結構調整意見的通知》（下稱《通知》）預計，我國汽車市場需求不到600萬輛，全行業(yè)產能卻達到800萬輛，產能過剩的苗頭已經顯現(xiàn)，并有可能進一步加劇。為此，《通知》提出了多項措施，尋求結構調整和產能調控。不過，根據(jù)中國汽協(xié)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年我國汽車產量為2811.88萬輛，銷量為2802.82萬輛。

      政府行政方式對去產能的影響

      一個行業(yè)的產品供需是一個動態(tài)平衡的過程。一段時期供給大于需求，就出現(xiàn)產能過剩，產品價格下降；一段時間供給少于需求，則就會出現(xiàn)產能不足，產品價格上升。因此，在一段時期行業(yè)供需不平衡是市場經濟常有的現(xiàn)象。在短期出現(xiàn)行業(yè)供需失衡而未出現(xiàn)產能嚴重過剩的情況下，政府部門也常常提出產能過剩的問題。這種情形的出現(xiàn)或是政府部門判斷失誤，但更多情況下是大型低效企業(yè)游說政府部門的結果，結果導致行業(yè)受到管制、低效企業(yè)得以維持，行業(yè)產業(yè)結構升級緩慢。例如，2006年相關部委已經認為，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)產能已經出現(xiàn)明顯過剩；水泥、煤炭、電力、紡織等行業(yè)雖然產需基本平衡，但在建規(guī)模很大，也潛藏著產能過剩問題，并出臺了多項化解產能過剩的政策措施，花費了巨額的財政資金應對當時的所謂產能過剩問題。但上述多數(shù)行業(yè)2006年與2016年產銷量對比卻顯示，多數(shù)行業(yè)并沒有出現(xiàn)嚴重的產能過剩，但由于進入這些行業(yè)受到管制，缺乏競爭導致低效企業(yè)大行其道，產業(yè)結構升級進展緩慢。

      一些情況下行業(yè)出現(xiàn)嚴重產能過剩，這被稱之為市場失靈。在這種狀況下，常常有專家學者認為市場自我化解產能過剩需要的時間長，會導致社會資源的浪費，而政府行政去產能可以更快。這種論調既沒有理論支撐，也沒有實證支持，在邏輯上也講不通。在產能過剩已經出現(xiàn)的情況下，無論是市場自身化解過剩產能，還是政府部門參與化解產能，已形成的過剩產能都形成了產業(yè)發(fā)展的固定成本。在產能過剩成為既定事實的情況下，需要論證市場自我化解產能過剩與政府通過控制產量、管制價格、給予補貼等行政方式化解產能過剩兩種方式的優(yōu)劣問題。但是，即使行業(yè)出現(xiàn)了嚴重過剩產能情況，政府部門參與行業(yè)去產能的負面影響仍不容忽視。

      首先，政府部門行政手段去產能改變了市場的激勵約束機制，干擾了行業(yè)的正常調整，加大了行業(yè)供需的波動。在政府行政去產能的情況下，一些企業(yè)預計未來產量減少、價格上漲，單個企業(yè)的最佳應對策略是增加產量而不是按照政府部門的要求減少產量。在政府部門通過行政手段控制產量的情況下會推升價格，價格上漲會提高原來處于盈虧平衡的企業(yè)盈利水平，刺激企業(yè)提高產量，導致產量的實際上漲。2016年我國鋼鐵行業(yè)產量增加和價格上漲現(xiàn)象是值得思考的案例。我國鋼鐵生產企業(yè)眾多，產業(yè)集中度低。這樣的市場結構決定了只要還存在盈利，企業(yè)就有足夠的動力增產。受價格下降的影響，社會各方對鋼材的下游需求基本上持較為悲觀的態(tài)度，生鐵、粗鋼、鋼材產量在2015年2月至2016年6月累計同比是下降的。在相關政府部門行政性方式去產能的背景下，加之受房地產行業(yè)、汽車行業(yè)等需求端的影響，國內鋼材供需調整，導致了粗鋼等行業(yè)的價格與產量雙上升的局面。

      其次，政府行政方式去產能會導致行業(yè)產能過剩周期性地出現(xiàn)，也不利于產業(yè)結構升級?？疾煳覈撹F行業(yè)去產能的歷史，治理政策大多以嚴格的項目審批、嚴格的市場準入等行政手段為主。雖然2003年以后開始強調發(fā)揮市場的作用，但在具體措施上仍然主要依賴行政手段。以行政手段為主的治理政策，面對地方政府和企業(yè)的博弈，難以真正實現(xiàn)供求均衡和達到化解過剩產能的目的。其中一個重要原因是，政府部門很難區(qū)分高效率企業(yè)和低效率企業(yè)，去產能的結果可能是低效率企業(yè)該去的產能沒去，而高效率企業(yè)不該去的產能去了；僵尸企業(yè)沒有關閉，而一些較為健康的企業(yè)被關掉了。此外，在行政去產能的情況下，政府部門掌握了很多資源，這些資源也成為低效企業(yè)追逐的對象，并且是大量僵尸企業(yè)賴以存在的主要資源來源。顯然，在政府部門沒有以各種變通的方式輸血僵尸企業(yè)的情況下，僵尸企業(yè)由于無法從其他市場主體得到維持持續(xù)經營的資源，最終都會倒閉破產的。更為嚴重的后果是，在低效率受保護的企業(yè)留在行業(yè)內時，一方面這些企業(yè)根本沒有動力推動技術進步和產品升級，并因為其受到政府部門的保護而有能力抵制企業(yè)間的兼并、重組；另一方面低效率企業(yè)的存在及行政干預必然導致鋼鐵產品價格較高，這也將吸引高效率企業(yè)進入，而高效率企業(yè)進入必然導致產品增加、價格下降、低效率受保護企業(yè)出現(xiàn)虧損。此時低效率受保護企業(yè)又必然游說政府注資救助。這樣就形成了一個循環(huán)，鋼鐵行業(yè)周期性成為政府部門認定的產能過剩行業(yè)。一些其他競爭性行業(yè)也周期性被政府部門認定為產能過剩的原因也是如此。

      從我國情況看，周期性成為產能過剩的行業(yè)主要有以下特征。一是受管制壟斷行業(yè)。這些受管制行業(yè)的企業(yè)沒有動力推動技術進步和產業(yè)升級，高質量、低成本供給缺乏，受高利潤的驅動企業(yè)以各種方式進入到這些行業(yè)后，導致這些行業(yè)產能過剩。但這些受管制的低效率行業(yè)有很大的動力游說、俘獲政府部門推動行業(yè)去產能，或者提高行業(yè)進入的門檻，或者尋求注資、名目繁多的各類變形的財政補貼或者優(yōu)惠信貸等。在享受隱性財政補貼的傳統(tǒng)行業(yè)可以找到多個案例。二是大型企業(yè)占主導地位的競爭性行業(yè)。這些大型企業(yè)成本高、質量差，在需求減少的背景下有能力游說政府部門推動行業(yè)去產能，并有能力從中獲得政府部門在去產能過程中支出的財政補貼等社會資源。實際上，國內一些產品質量差、價格高、產業(yè)結構升級慢的行業(yè)基本上都曾受到進入限制或者享受到政府部門或明或暗的補貼。

      市場化方式去產能是經濟轉型和產業(yè)升級的必由之路

      在市場自我調整、修正錯誤的情況下，作出錯誤判斷的企業(yè)受到損失，作出正確判斷的企業(yè)得以發(fā)展。在產能過剩比較嚴重的情況下，產品質量好、成本低的企業(yè)競爭力強，能夠生存下來；質量差、成本高、競爭力弱的企業(yè)由于虧損逐步退出市場。這樣，以優(yōu)勝劣汰的方式化解行業(yè)的過剩產能。

      良性競爭的市場環(huán)境是促進產業(yè)結構調整升級和產業(yè)布局優(yōu)化的關鍵。一般而言，在供給小于需求的行業(yè)，企業(yè)沒有動力降低成本、提高產品質量，結果行業(yè)技術進步的動力不足，產業(yè)結構升級也緩慢。在市場產能過剩、價格下降時，企業(yè)需要通過與其他企業(yè)競爭的方式尋求生存。按照熊彼特的創(chuàng)造性破壞理論，當行業(yè)景氣循環(huán)到谷底時，一些企業(yè)退出市場，而另一些企業(yè)則通過“創(chuàng)新”以求生存。當行業(yè)內多余的競爭者被淘汰出局，或是一些成功的企業(yè)“創(chuàng)新”出現(xiàn)時，行業(yè)的生產效率提高、利潤增加。當行業(yè)重新有利可圖的時候，它又會吸引新的競爭者投入，回到之前的狀態(tài)。在熊彼特看來，市場經濟的創(chuàng)造性與毀滅性是同源的。在熊彼特的“創(chuàng)造性破壞過程”中，競爭不僅僅是價格競爭，還有新商品、新技術、新供應來源、新組合形式的競爭。

      競爭是產業(yè)升級、行業(yè)技術進步的基礎。市場的競爭有兩種方式：一種是價格的競爭，一種是質量的競爭。政府應該更多地在制定和執(zhí)行規(guī)則和標準上發(fā)揮作用，真正讓市場競爭是良性質量競爭，這樣才能真正以市場化、法治化的手段推動供給側結構性改革以及結構性調整。價格競爭是市場競爭的最基本形式，是在產品標準確定后，企業(yè)在同質產品基礎上的競爭。價格競爭的本質是成本的競爭，成本必須全面涵蓋生產經營過程中所發(fā)生的各類成本，如污染的成本，否則就會因成本外化而產生不公平的競爭。政府應該更多地在制定和執(zhí)行環(huán)保、能耗和質量等規(guī)則和標準上發(fā)揮作用，才能避免出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象。質量競爭是企業(yè)為了擺脫行業(yè)內產品同質化的束縛，通過技術、創(chuàng)新等實現(xiàn)產品質量的差異化來獲取競爭力。競爭帶來的優(yōu)勝劣汰壓力，會促使企業(yè)通過努力加快技術進步、產品創(chuàng)新和加強內部管理，提升產品質量，贏得市場競爭力。這樣就可以促進實現(xiàn)優(yōu)秀企業(yè)的生存和持續(xù)發(fā)展，也可以促進產業(yè)結構轉型升級。總體看，在我國目前發(fā)展比較好、產業(yè)升級快的眾多行業(yè)中，如手機、電視機等行業(yè)，基本上都找不到政府嚴格限制準入、控制產量、管制價格、給予補貼的現(xiàn)象。

      市場化方式應對產能過剩是我國推動社會經濟結構轉型和產業(yè)結構轉型升級的必然選擇。只有以市場化方式應對產能過剩，才能從供給端入手，推動企業(yè)通過科技創(chuàng)新、產品升級為市場提供技術新、質量高、服務好的產品，推動產業(yè)向中高端邁進。只有以市場化方式應對產能過剩，才能通過倒逼機制，促使企業(yè)加快推進兼并重組，淘汰落后產能，有效整合行業(yè)內部資源，提高產業(yè)集中度。在行業(yè)產能過剩特別是嚴重產能過剩的情況下，整個行業(yè)的結構升級轉型必然要經歷一個陣痛，相關企業(yè)可能倒閉、大批人員可能失業(yè)，相關資源從一個行業(yè)流向另一個行業(yè)。這是資源配置優(yōu)化的過程，其結果就是社會產業(yè)結構的升級。

      政府部門在應對當前產能過剩中的角色

      以鋼鐵業(yè)為例，從產業(yè)發(fā)展的視角看，河北屬于缺水、少礦地區(qū)，并不適合大規(guī)模發(fā)展高耗水、高污染的鋼鐵產業(yè)，但為什么河北最終發(fā)展成為了我國最大的鋼鐵產地？其中的主要原因在于：一是中央政府相關部門產業(yè)政策的不恰當干預。例如，寶鋼湛江項目和武鋼防城港項目，本來有利于改變鋼鐵產業(yè)北重南輕格局，雖然早在2008年就開展前期工作，但遲遲未獲批準，直到2012年才取得批文。二是地方政府的放任。地方政府以GDP為導向，對環(huán)保不夠重視，作為不夠，甚至放松環(huán)保要求吸引鋼鐵項目投資，結果是污染成本外部化。河北鋼鐵企業(yè)眾多，但除少數(shù)大型國企外，其余規(guī)模相對較小且多為民營，產能水平較低，控制污染排放方面的投入不足，污染成本外部化，環(huán)境污染問題日益嚴重。

      在我國社會經濟轉型時期，應對行業(yè)產能過剩，既要發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，也要更好地發(fā)揮政府的作用。從以往情況看，“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象和產能過剩問題的出現(xiàn)，主要是沒有劃清政府和市場的邊界，政府或越位或缺位，影響了市場機制的發(fā)揮，無法形成良性競爭的市場環(huán)境。結果使得鋼鐵產能大起大落和過剩產能不斷反復，同時引起價格暴漲暴跌，陷入產能越去越多的怪圈，難以真正實現(xiàn)過剩產能的淘汰和“僵尸企業(yè)”的退出。在應對鋼鐵行業(yè)產能過剩過程中應重塑政府部門的角色。

      首先，要防止政府部門的亂作為。取消政府部門對鋼鐵行業(yè)過多的行政審批權，避免行政性手段資源配置，減少政府部門對鋼鐵行業(yè)的注資、救助等保護性措施，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，利用鋼鐵行業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場機制，促進鋼鐵行業(yè)的產業(yè)升級和結構轉型，消除鋼鐵行業(yè)過剩產能問題周期性成為政府部門任務的現(xiàn)象。確保政府部門在過剩產能行業(yè)尋求財政補貼、財政投入、優(yōu)惠信貸等方面無所作為，減少各類政府產業(yè)基金、虧損補貼等政府投入的資源。政府部門對民營企業(yè)和混合所有制企業(yè)要遵循“法無授權不可為”，在相關政策執(zhí)行缺少具體法律依據(jù)的，要按照已有法律規(guī)定執(zhí)行。政府不遵守法治的典型現(xiàn)象是，在產能不足、價格上升的情況下，降低環(huán)保、質量、安全等各種準入；在產能過剩的狀況下執(zhí)行更嚴格的環(huán)保、質量、安全等法律規(guī)定。

      其次，要防止政府部門的不作為。政府部門應做好規(guī)則和標準的制定，加強對環(huán)保、能耗等的監(jiān)管執(zhí)法，用法治化手段引導市場行為，通過成本內化減少外部性，為形成良性競爭的市場環(huán)境創(chuàng)造條件。在當前鋼鐵行業(yè)去產能過程中，政府要依靠法律、經濟和技術手段，如能耗標準、物耗標準、質量標準、環(huán)保標準、安全標準等減少、淘汰落后產能。對于沒有達標的企業(yè)，要督促限期改造，以此淘汰落后產能、高成本企業(yè)。