[獨家]再讀“國辦34號文”有感 水泥去產(chǎn)能任重而道遠

  去年5月，國務院辦公廳出臺《關于促進建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構增效益的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號）（簡稱：34號文），明確提出，將通過推進供給側(cè)結(jié)構性改革，促進建材行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、健康發(fā)展。

  回望國內(nèi)水泥工業(yè)發(fā)展歷程，從立窯到新型干法，伴隨著國內(nèi)經(jīng)濟的高速發(fā)展，水泥工業(yè)規(guī)模不斷擴大，裝備技術水平不斷提升，創(chuàng)新、綠色和可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強，為社會經(jīng)濟發(fā)展和民生改善發(fā)揮了積極作用。

  然而，正所謂“成也蕭何敗也蕭何”，隨著經(jīng)濟增速回落，水泥市場需求下滑，規(guī)模長期高速擴張帶來的產(chǎn)能過剩問題日益嚴峻，成為導致行業(yè)效益下滑，制約行業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

  正是基于這樣的認識，“34號文”將“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構”作為了當前包括水泥在內(nèi)的建材工業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革的主要目標，而其中解決產(chǎn)能過剩問題又是重中之重。

  如今，大半年時間過去，水泥行業(yè)去產(chǎn)能之路是否符合預期呢？

  新建成產(chǎn)能持續(xù)投產(chǎn)

  在去年5月發(fā)布的“34號文”中，政策層面對水泥熟料產(chǎn)能控制作出了更嚴格要求。明確提出，“嚴控水泥新增產(chǎn)能，2020年底前，嚴禁備案和新建擴大產(chǎn)能的水泥熟料建設項目；2017年底前，暫停實際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料產(chǎn)能置換?！?

  事實上，從“國辦38號”文開始，已經(jīng)明文規(guī)定“嚴格控制新增水泥產(chǎn)能，執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則，對2009年9月30日前尚未開工水泥項目一律暫停建設并進行一次認真清理，對不符合上述原則的項目嚴禁開工建設?！钡呷匀辉试S確有必要建設的通過產(chǎn)能置換的方式建設水泥生產(chǎn)線。

  基于這一點，近年來，水泥行業(yè)新投產(chǎn)產(chǎn)能并未完全停止。據(jù)中國水泥網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“38號文”發(fā)布當年，全國新投產(chǎn)水泥熟料生產(chǎn)線176條，總計1.95億噸產(chǎn)能。2010年新投產(chǎn)水泥熟料產(chǎn)能達到歷史最高峰，當年建成水泥生產(chǎn)線211條，總計2.57億噸產(chǎn)能。到2016年，全國仍然新投產(chǎn)20條新型干法水泥熟料生產(chǎn)線，熟料產(chǎn)能總計2737.3萬噸。

2008-2016年全國新投產(chǎn)新型干法熟料的產(chǎn)能情況

  從政策指向來看，早在2009年，國內(nèi)就已經(jīng)禁止新增水泥產(chǎn)能，但是基于產(chǎn)能置換和生產(chǎn)線改造產(chǎn)生的新投產(chǎn)產(chǎn)能仍然存在，而不得不指出的是，這一點無意中加大了國內(nèi)水泥行業(yè)去產(chǎn)能的難度。

  一方面，新建生產(chǎn)線在省統(tǒng)一協(xié)調(diào)下產(chǎn)能置換是對省內(nèi)原有落后水泥產(chǎn)能的等量置換或減量置換（實際執(zhí)行中多以等量為主），另一方面，業(yè)主自身對生產(chǎn)線改造帶來的產(chǎn)能投產(chǎn)同樣是對落后產(chǎn)能的升級改造，二者無法從根本上達到壓減水泥總體產(chǎn)能規(guī)模的目的；基于產(chǎn)能置換政策的存在，國內(nèi)水泥生產(chǎn)線建設并未停止，部分水泥企業(yè)出于自身利益考慮，在置換過程中甚至“超量置換”、“多次置換”等也有發(fā)生，這都進一步加大壓縮水泥產(chǎn)能的難度。

  不久前，筆者就曾接手一份關于舉報廣西某水泥企業(yè)違規(guī)擴建產(chǎn)能導致生產(chǎn)許可證無法辦理，長期違規(guī)生產(chǎn)的案例，但這僅僅是近年來國內(nèi)水泥產(chǎn)能擴大的一個縮影。需要看到的是，“國辦38號文”出臺時，為數(shù)眾多的在建項目及之后不合規(guī)產(chǎn)能置換項目的存在，是導致國內(nèi)水泥產(chǎn)能規(guī)模持續(xù)增長的重要因素。

  面對當前的產(chǎn)能過剩局面，筆者認為欲控制水泥產(chǎn)能，達到淘汰落后的目的，有必要收緊產(chǎn)能置換政策，實行“減量置換”，提高改量置換比。同時嚴格落實相關政策，嚴謹違規(guī)擴建產(chǎn)能，杜絕新增產(chǎn)能，加上淘汰落后產(chǎn)能、主動壓減競爭乏力的過剩產(chǎn)能，如此方能有效化解產(chǎn)能過剩壓力。

  落后產(chǎn)能淘汰遇阻

  與新建成產(chǎn)能持續(xù)投產(chǎn)相對應的是落后產(chǎn)能淘汰正面臨一些較為現(xiàn)實的問題。

  近年來，出于加快落后產(chǎn)能淘汰的目的，國內(nèi)不斷提升節(jié)能環(huán)保指標，意圖以此作為手段倒逼落后產(chǎn)能退出。以《水泥工業(yè)大氣污染物排放標準》為例，新標準將水泥行業(yè)氮氧化物排放標準由800mg/Nm³收緊至400mg/Nm³（重點地區(qū)執(zhí)行320mg/Nm³），粉塵排放由100mg/Nm³收緊至30mg/Nm³（重點地區(qū)執(zhí)行：20mg/Nm³），二氧化硫排放由400mg/Nm³收緊至200mg/Nm³（重點地區(qū)執(zhí)行：100mg/Nm³），水泥污染物排放治理成本隨之大幅攀升。

  另外，“34號文”也明確提出，企業(yè)污染物排放達不到要求或超總量排污的，實施按日連續(xù)處罰；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。能耗超限額的，應在6個月內(nèi)整改達標；確需延長整改期限的，經(jīng)申請可延長不超過3個月的期限；逾期仍不達標的，依法關停退出。依法查處生產(chǎn)、銷售不符合國家強制性標準水泥產(chǎn)品和無生產(chǎn)許可證生產(chǎn)、銷售水泥產(chǎn)品的違法行為。

  環(huán)保成本的增加對于淘汰落后產(chǎn)能具有積極意義。落后產(chǎn)能由于自身成本控制能力不足，且污染物排放量較大，環(huán)保治理成本更高，面臨不利的市場競爭地位，在市場需求下滑，行業(yè)競爭加劇的背景下，生存空間無疑將遭到極大的壓縮。

  但是，在實際執(zhí)行過程中卻存在一定的偏差。一方面，節(jié)能環(huán)保監(jiān)管力度參差不齊，導致企業(yè)環(huán)保作假現(xiàn)象頻發(fā)，2016年水泥業(yè)內(nèi)曾發(fā)現(xiàn)多起環(huán)保數(shù)據(jù)造假事件，既造成市場不公平競爭也嚴重削弱節(jié)能環(huán)保手段對淘汰落后產(chǎn)能的促進作用；另一方面，去年以來愈演愈烈的行業(yè)“自律”限產(chǎn)行為，雖然在較大程度上提升了行業(yè)利潤，維護了市場穩(wěn)定，但是市場競爭機制的缺失卻也給落后產(chǎn)能生存提供了便利。

  因此，在目前情況下，欲充分發(fā)揮節(jié)能減排在淘汰落后產(chǎn)能中的倒逼作用，需要做好兩手準備。既要不斷提升節(jié)能環(huán)保標準，嚴格執(zhí)法，保證公平公正，也要在一定程度上限制行業(yè)協(xié)同，防止落后產(chǎn)能趁協(xié)同之機獲得喘息空間。

  另外，在前些年水泥發(fā)展高峰期，曾出現(xiàn)以投機為主要目的新建生產(chǎn)線，雖然號稱新型干法生產(chǎn)線，但其各項指標并不一定達標。此類生產(chǎn)線相當一部分被兼并，在一定程度上埋下了落后產(chǎn)能“隱患”，此部分產(chǎn)能的合理處置也是一項考驗。

  錯峰生產(chǎn)過度使用

  與行業(yè)協(xié)同不同，錯峰生產(chǎn)是國家政策層面出于緩解環(huán)境污染、降低用電壓力、壓減水泥產(chǎn)能的目的制定的基本政策。

  “34號文”中也明確提出，“采暖地區(qū)的采暖期全面試行水泥熟料（含利用電石渣）錯峰生產(chǎn)，縮短水泥熟料裝置運轉(zhuǎn)時間，壓減采暖地區(qū)熟料產(chǎn)能，同時有效避免水泥熟料生產(chǎn)排放與取暖鍋爐排放疊加，減輕采暖期大氣污染。其他地區(qū)水泥熟料裝置在春節(jié)期間和酷暑伏天也應錯峰生產(chǎn)” 。

  可以說，國家制定“錯峰生產(chǎn)”政策有其合理性，特別是在當前環(huán)境污染嚴重，水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重的背景下，錯峰生產(chǎn)可以在一定程度上減少污染物排放，穩(wěn)定水泥市場行情，但是同樣也應該看到，該政策在落實過程中正在走向一個愈演愈烈的極端。

  根據(jù)中國水泥網(wǎng)的統(tǒng)計，2016-2017年，全國水泥行業(yè)錯峰生產(chǎn)迎來有史以來最大規(guī)模。除北方十五省以外，兩湖、四川、重慶、江蘇也加入錯峰生產(chǎn)行列，加上福建、廣東、廣西、浙江等南方各省的冬季停窯計劃，本輪錯峰生產(chǎn)基本涵蓋了國內(nèi)主要水泥生產(chǎn)區(qū)域。

  而正如中國水泥網(wǎng)高級顧問高長明曾經(jīng)所言：“眾所周知，只是心照不宣而已。水泥企業(yè)的所謂‘錯峰生產(chǎn)’，雖然有一定成分的錯開污染物排放疊加之峰的作用，然而其不便表白的最主要目的卻是為了錯開市場需求低迷之谷。”[Page]

  從這一點來看，錯峰生產(chǎn)更像是部分水泥業(yè)者借通過政策達到統(tǒng)一限產(chǎn)，“平衡”供需，提升利潤預期做法。去年底，發(fā)生在部分省錯峰生產(chǎn)政策朝令夕改的事件，就是例證。值得一提的是，在2014年水泥行業(yè)產(chǎn)量達到最高峰時，按常理業(yè)內(nèi)污染物排放應該也是最多，但是當年并未出現(xiàn)后來如此大規(guī)模的錯峰生產(chǎn)行動，而真正的錯峰生產(chǎn)卻恰恰是在水泥產(chǎn)量出現(xiàn)下滑之后，這僅僅是巧合嗎？

  錯峰生產(chǎn)被行業(yè)過度解讀，過度使用已經(jīng)成為不爭的事實。就在前些天，筆者剛剛得到消息，河南今年冬季停窯將達4個月之久，而放眼全國錯峰生產(chǎn)時間和規(guī)模持續(xù)擴大并非獨此一家。

  過度錯峰生產(chǎn)帶來的弊端與行業(yè)協(xié)同類似，一刀切的做法雖然限制了水泥產(chǎn)能的集中發(fā)揮，但是同樣削弱了先進企業(yè)的競爭優(yōu)勢，也違背了“34號文”關于“堅持市場主導，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，利用市場倒逼機制壓減過剩產(chǎn)能，優(yōu)化供給結(jié)構，增加有效供給，促進優(yōu)勝劣汰”的基本原則。

  同時需要指出的是，錯峰生產(chǎn)本身需要付出成本，過度使用導致水泥價格上漲，有將成本轉(zhuǎn)嫁給消費者之嫌。

  錯峰生產(chǎn)時間和規(guī)模的擴大無疑是一把雙刃劍，雖然為水泥行業(yè)帶來短期效益，但是無形中保護了落后產(chǎn)能，并不利于化解產(chǎn)能過剩，對于行業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展也極為不利。

  “走出去”遭遇新挑戰(zhàn)

  在國內(nèi)市場飽和的背景下，為緩解產(chǎn)能過剩為帶來的經(jīng)營壓力，近年來國內(nèi)水泥企業(yè)“走出去”步伐持續(xù)加快。

  據(jù)中國水泥網(wǎng)統(tǒng)計，目前國內(nèi)包括海螺、華潤、華新、冀東、紅獅在內(nèi)的水泥業(yè)巨頭都開始大規(guī)模涉足海外市場，并取得不俗戰(zhàn)績。其中，海螺水泥原董事長郭文叁曾表示，未來海螺海外工廠產(chǎn)能將達到5000萬噸規(guī)模。

近年國內(nèi)水泥企業(yè)“走出去”已建成項目一覽

  在“一帶一路”背景下，國內(nèi)水泥企業(yè)“走出去”無疑正面臨前所未有的機遇，但是同樣也應該看到，全球經(jīng)濟形勢的變化正在為國內(nèi)企業(yè)“走出去”提出更多的挑戰(zhàn)。

  2016年，全球共發(fā)生了三件可能對未來全球經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響的事件。即：英國脫歐、意大利公投以及特朗普當選美國總統(tǒng)。三件事件均體現(xiàn)了當前“民粹主義”正在對各國政治經(jīng)濟產(chǎn)生越來越重要的影響。

  “走出去”需要借助全球經(jīng)濟一體化趨勢，更需要開放性的國際市場，而“民粹主義”的盛行則體現(xiàn)出更多的“排外”特性，二者存在較為明顯的沖突。以特朗普當選美國總統(tǒng)為例，結(jié)合特朗普競選演講可以看出，特朗普的貿(mào)易保護主義（抑制從中國進口貨物）以及主張將中國納入?yún)R率操縱國，都可能會增加人民幣貶值壓力。

  目前，國內(nèi)水泥企業(yè)正在大幅推進走出去戰(zhàn)略，人民幣貶值壓力加大，意味著海外投資成本增加，加大國內(nèi)水泥企業(yè)投資難度，而特朗普在經(jīng)濟政策領域體現(xiàn)出的不確定性，也使得全球經(jīng)濟風向難以預測，國內(nèi)企業(yè)海外投資風險將有所增加。

  受很多先天因素影響，國內(nèi)水泥企業(yè)在“走出去”的過程中，其實并不算順利。除需要適應當?shù)厣鐣?jīng)濟環(huán)境以外，還需要承擔地區(qū)政治動蕩帶來的不確定風險。

  目前全球社會經(jīng)濟形勢不穩(wěn)定因素正在增加，“一帶一路”建設即便有國家層面的支持，但是水泥企業(yè)基于巨大的固定資產(chǎn)投資以及對當?shù)厥袌鑫磥眍A期的較大依耐性，在當前的國際環(huán)境下確實存在較多的不利因素。

  綜合來看，“34號文”為水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革提出了科學的框架和思路，但是從行業(yè)近大半年的發(fā)展來看，戰(zhàn)略實施中仍然涌現(xiàn)出了各種各樣的阻力，對“34號文”發(fā)展目標的實現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響，尤其是在關鍵的去產(chǎn)能環(huán)節(jié)，情況并不理想。

  未來，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的成熟，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整浪潮下，國內(nèi)水泥市場需求下滑不可避免，這是發(fā)達國家已經(jīng)經(jīng)歷過的必然趨勢。為此，“去產(chǎn)能”勢必成為行業(yè)走向健康發(fā)展過程中必須去除的絆腳石，但目前來看，國內(nèi)水泥行業(yè)離真正的去產(chǎn)能依舊任重而道遠。