[原創(chuàng)]城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃印發(fā) 利好地下綜合管廊

  近日，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)關于城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃，將力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規(guī)劃建設管理體系。地下綜合管廊的相關規(guī)劃、標準等也將被規(guī)范。

  規(guī)劃具體目標為：一是建立和完善城市地下空間規(guī)劃體系，推進城市地下空間規(guī)劃制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制和審批工作，補充完善城市重點地區(qū)控制性詳細規(guī)劃中涉及地下空間開發(fā)利用的內(nèi)容。

  二是開展地下空間普查，推進城市地下空間綜合管理信息系統(tǒng)建設。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀、規(guī)劃建設管理、檔案管理等的綜合管理系統(tǒng)，有效提升城市地下空間信息化管理能力。

  三是健全地下空間開發(fā)利用各項管理制度，完善有關法律法規(guī)、標準規(guī)范的制定，地下空間開發(fā)利用依法管理工作取得較大進展，使管理水平能夠適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。  “十三五”期間，將以完善地下空間開發(fā)利用規(guī)劃體系、推進地下空間規(guī)劃建設標準體系建設、推進地下空間普查和地下空間信息系統(tǒng)建設、完善地下空間開發(fā)利用立法體系為主要任務。

  在推進地下空間規(guī)劃建設標準體系建設任務中，將研究制定地下空間平面和豎向規(guī)劃、地下綜合管廊設計、地下交通工程設計、地下停車場設計、地下步行街道設計等規(guī)劃標準和導則。

  在規(guī)劃的保障措施中，將積極爭取中央財政資金支持地下空間開發(fā)建設。積極探索地下綜合管廊、公共服務設施等的有償使用，建立合理的收費機制。

  城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃

  合理開發(fā)利用城市地下空間，是優(yōu)化城市空間結(jié)構和管理格局，增強地下空間之間以及地下空間與地面建設之間有機聯(lián)系，促進地下空間與城市整體同步發(fā)展，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對于推動城市由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，改善城市環(huán)境，建設宜居城市，提高城市綜合承載能力具有重要意義。

  為貫徹落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)〈住房城鄉(xiāng)建設事業(yè)“十三五”規(guī)劃編制工作方案〉的通知》（建計函〔2014〕185號），住房城鄉(xiāng)建設部編制了《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》以促進城市地下空間科學合理開發(fā)利用為總體目標，明確了“十三五”時期的主要任務，提出了保障規(guī)劃實施的措施，是指導各地開展地下空間開發(fā)利用規(guī)劃、建設和管理的重要依據(jù)。

  一、發(fā)展現(xiàn)狀、問題和面臨形勢

  （一）發(fā)展現(xiàn)狀。

  規(guī)模增長迅速。近年來，隨著工業(yè)化、城市化進程推進，我國城市地下空間開發(fā)利用進入快速增長階段。“十二五”時期，我國城市地下空間建設量顯著增長，年均增速達到20%以上，約60%的現(xiàn)狀地下空間為“十二五”時期建設完成。據(jù)不完全統(tǒng)計，地下空間與同期地面建筑竣工面積的比例從約10%增長到15%。尤其在人口和經(jīng)濟活動高度集聚的大城市，在軌道交通和地上地下綜合建設帶動下，城市地下空間開發(fā)規(guī)模增長迅速，需求動力充足。

  利用類型豐富。城市地下空間開發(fā)利用類型呈現(xiàn)多樣化、深度化和復雜化的發(fā)展趨勢。類型上，逐漸從人防工程拓展到交通、市政、商服、倉儲等多種類型；開發(fā)深度上，由淺層開發(fā)延伸至深層開發(fā)；具體項目上，由小規(guī)模單一功能的地下工程發(fā)展為集商業(yè)、娛樂、休閑、交通、停車等功能于一體的地下城市空間。

  綜合效益顯著。城市地下空間開發(fā)利用在城市發(fā)展中的地位和作用日益提高。一方面，在城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加速與生態(tài)環(huán)境要求不斷提高的雙重約束下，地下空間開發(fā)利用成為優(yōu)化城市空間結(jié)構、提高城市空間資源利用效率的重要手段；另一方面，城市地下空間開發(fā)利用有利于增加城市容量、增強防災減災能力、緩解交通擁堵、完善公共服務和基礎設施配套，經(jīng)濟、社會、環(huán)境綜合效益顯著，是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和踐行生態(tài)文明的重要舉措。

  （二）主要問題。

  系統(tǒng)性不足。城市地下空間作為城市地面空間的重要補充，只有建立有機聯(lián)系才能發(fā)揮其提高城市空間資源利用效率、實現(xiàn)綜合效益的作用。目前，我國城市地下空間開發(fā)利用普遍存在系統(tǒng)性缺乏問題。一方面，城市地下空間之間連通性較差，同一地區(qū)相鄰項目之間缺乏聯(lián)系和貫通，存在零星、分散、孤立開發(fā)問題；另一方面，城市地下空間與地面空間協(xié)調(diào)不足，缺乏銜接，甚至相互矛盾，形成安全隱患。

  管理體制亟待完善。城市地下空間開發(fā)利用日趨復雜和綜合，需要完善的配套管理制度及有關部門的密切配合。我國城市地下空間開發(fā)利用管理體制建設尚處于起步階段，缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的內(nèi)容和程序要求，地下空間開發(fā)利用在規(guī)劃建設、權屬登記、工程質(zhì)量和安全使用等方面的制度尚不健全。此外，地下空間開發(fā)利用涉及多個管理部門，存在多頭管理或管理缺位問題。

  規(guī)劃制定落后于城市建設發(fā)展實踐。我國城市地下空間規(guī)劃制定尚處于探索階段，存在規(guī)劃組織編制主體不明確、規(guī)劃體系不清晰、缺乏統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃編制要求等問題，對城市地下空間資源保護和合理開發(fā)產(chǎn)生不利影響。多數(shù)城市地下空間開發(fā)利用缺乏規(guī)劃，城市地下空間規(guī)劃制定普遍滯后于建設發(fā)展實踐。

  基本情況掌握不足。大部分城市對地下空間開發(fā)利用基本現(xiàn)狀掌握不足。城市規(guī)劃建設管理部門通過實施規(guī)劃許可管理，對近期城市地下空間開發(fā)建設情況較為了解，但對早期建設的地下空間開發(fā)利用情況缺乏掌握。此外，數(shù)據(jù)共享不足、溝通不暢、統(tǒng)計口徑和標準不一致等問題，也導致一些地方地下空間調(diào)查進展不順。

  （三）面臨形勢。

  城市是經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標志，把城市規(guī)劃好、建設好、管理好，對促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設美麗中國，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的奮斗目標，具有重要意義。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化進程和地下空間開發(fā)利用發(fā)展趨勢，“十三五”時期城市地下空間開發(fā)利用還將有相當大的規(guī)模?？茖W合理地開發(fā)利用城市地下空間，成為提高城市空間資源利用效率、提高城市綜合承載力和保護地下空間資源的重要途徑。雖然我國部分城市地下空間開發(fā)利用進入迅速發(fā)展階段，但是大多數(shù)城市地下空間開發(fā)利用仍處于起步階段，城市地下空間開發(fā)利用面臨建設發(fā)展需求旺盛但系統(tǒng)性不足、有關立法和規(guī)劃制定相對滯后、現(xiàn)狀利用基本情況不清、管理體制和機制有待進一步完善等挑戰(zhàn)。

  二、指導思想、基本原則和規(guī)劃目標

  （一）指導思想。

  全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，認真貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，適應新型城鎮(zhèn)化需要，把加強城市地下空間規(guī)劃建設管理作為履行政府職能的重要內(nèi)容，堅持開發(fā)與保護相結(jié)合、平時與戰(zhàn)時相結(jié)合，統(tǒng)籌利用地上地下空間資源，著力提高城市綜合承載能力，全面加強城市地下空間開發(fā)利用管理。

  （二）基本原則。

  先規(guī)劃、后建設，科學編制城市地下空間規(guī)劃。地下空間開發(fā)利用應與城市發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，結(jié)合城市發(fā)展實際，科學規(guī)劃，合理確定地下空間的規(guī)劃建設規(guī)模、時序和發(fā)展模式，穩(wěn)步推進地下空間建設。城市地下空間開發(fā)利用應當以地下空間規(guī)劃為前提和依據(jù)，嚴格按照規(guī)劃開展。

  統(tǒng)籌開發(fā)，有序利用，提高地下空間系統(tǒng)性。地下空間開發(fā)利用應當堅持統(tǒng)籌安排、綜合開發(fā)、合理利用的原則。堅持平時與戰(zhàn)時相結(jié)合、地下與地上相協(xié)調(diào)的方針，鼓勵豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向相關空間連通開發(fā)，提高城市地下空間開發(fā)利用的整體性和系統(tǒng)性。

  生態(tài)優(yōu)先，公共利益優(yōu)先，保障公共安全。城市地下空間規(guī)劃建設應當基于生態(tài)底線和生態(tài)保護的具體要求，進行合理開發(fā)和利用，嚴格控制不適宜開發(fā)的地下空間；同時，應當優(yōu)先安排市政基礎設施、地下交通、人民防空工程、應急防災設施，并兼顧城市運行最優(yōu)化和相鄰空間發(fā)展的需要，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和地下空間權利人的合法權益。

  依法行政，依法實施管理，加強監(jiān)管職責。地下空間規(guī)劃、建設、使用、維護的全過程都應當遵照有關法律法規(guī)、標準規(guī)范和政策規(guī)定，進一步明晰有關部門職責，強化監(jiān)管，規(guī)范行政管理行為，轉(zhuǎn)變政府職能，提高管理和服務水平。

  （三）規(guī)劃目標。

  1．總體目標?？茖W和合理地推進城市地下空間開發(fā)利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發(fā)揮城市地下空間綜合效益，切實提高行政管理效能，提高城市地下空間規(guī)劃建設管理水平，促進城市持續(xù)健康發(fā)展。更好發(fā)揮地下資源潛力，形成平戰(zhàn)結(jié)合、相互連接、四通八達的城市地下空間。力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規(guī)劃建設管理體系。

  2．具體目標。

  一是建立和完善城市地下空間規(guī)劃體系，推進城市地下空間規(guī)劃制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制和審批工作，補充完善城市重點地區(qū)控制性詳細規(guī)劃中涉及地下空間開發(fā)利用的內(nèi)容。

  二是開展地下空間普查，推進城市地下空間綜合管理信息系統(tǒng)建設。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀、規(guī)劃建設管理、檔案管理等的綜合管理系統(tǒng)，有效提升城市地下空間信息化管理能力。

  三是健全地下空間開發(fā)利用各項管理制度，完善有關法律法規(guī)、標準規(guī)范的制定，地下空間開發(fā)利用依法管理工作取得較大進展，使管理水平能夠適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

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  三、主要任務

  （一）完善地下空間開發(fā)利用規(guī)劃體系。

  1．推進城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制。城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，應當與城市總體規(guī)劃同步編制，將其主要內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃銜接。城市總體規(guī)劃已經(jīng)審批、尚未組織編制城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的城市，應當補充編制。城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃應當對規(guī)劃期內(nèi)城市地下空間開發(fā)戰(zhàn)略、規(guī)劃目標、平面布局和分區(qū)管控、豎向分層劃分、重點地區(qū)建設范圍、地下地上空間一體化安排、開發(fā)步驟等做出安排部署，并提出人民防空、環(huán)境保護和安全保障措施等方面的要求。

  2．完善城市控制性詳細規(guī)劃中涉及地下空間的內(nèi)容。城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應完善涉及地下空間安排的控制性詳細規(guī)劃，依據(jù)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃要求，補充有關地下空間相關控制要求，并按照法定程序報批。涉及地下空間安排的控制性詳細規(guī)劃，應當對地下空間開發(fā)利用各項控制指標提出規(guī)劃控制和引導要求，包括開發(fā)范圍、深度、強度、使用性質(zhì)、出入口位置、互連互通要求、人防建設要求、大型地下市政基礎設施的安全保護區(qū)范圍等?？刂菩栽敿氁?guī)劃應當注重做好地下空間開發(fā)利用與地面建設之間的協(xié)調(diào)，加強地下交通設施之間、地下交通設施與相鄰地下公共活動場所之間的互連互通。鼓勵重點地區(qū)開展地上地下一體化城市設計，并將主要控制要求納入控制性詳細規(guī)劃。

  3．協(xié)調(diào)地下空間規(guī)劃與有關規(guī)劃的關系。涉及地下空間開發(fā)利用的地下管線、地下綜合管廊、地下交通等規(guī)劃，應當與城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，鼓勵城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃與人防工程規(guī)劃的整合。涉及地下空間內(nèi)容的控制性詳細規(guī)劃在制定過程中應與其他有關專項規(guī)劃充分銜接。

  4．完善地下空間規(guī)劃管理制度。各城市完善地下空間規(guī)劃管理制度。涉及地下空間的建設項目的規(guī)劃條件、規(guī)劃許可、規(guī)劃核實，應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃提出地下空間開發(fā)利用的控制要求。

  （二）推進地下空間規(guī)劃建設標準體系建設。

  1．完善地下空間規(guī)劃設計標準規(guī)范。研究建立城市地下空間規(guī)劃設計標準體系框架，補充和完善各層次城鄉(xiāng)規(guī)劃中有關地下空間規(guī)劃設計的標準。研究制定《城市地下空間規(guī)劃規(guī)范》，明確地下空間開發(fā)利用的概念術語、功能與設施分類、規(guī)劃編制要求等，形成統(tǒng)一的規(guī)劃標準，促進地下空間開發(fā)利用標準化設計和管理。研究制定地下空間平面和豎向規(guī)劃、地下綜合管廊設計、地下交通工程設計、地下停車場設計、地下步行街道設計等規(guī)劃標準和導則。

  2．修訂完善地下空間施工建設標準規(guī)范。梳理研究已有涉及地下空間開發(fā)利用的施工建設標準和規(guī)范，包括工程勘察測量、建筑設計、結(jié)構設計、土建施工、設備工程、環(huán)境安全、防災減災等標準規(guī)范，對已有標準規(guī)范進行修訂和完善，充實有關地下空間開發(fā)利用的規(guī)定，體現(xiàn)地下空間利用的自身特點，滿足地下空間開發(fā)利用需要。

  （三）推進地下空間普查和地下空間信息系統(tǒng)建設。

  1．開展地下空間普查。推進城市地下空間現(xiàn)狀普查。對已有和在建地下空間進行分類和信息收集，并納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理。建立地下空間資源的普查制度、補（修）測制度、匯交制度。建立地下空間檔案管理系統(tǒng)。按照相關保密要求，妥善做好地下空間信息保密管理工作。編制城市地下空間規(guī)劃，應當具備國家規(guī)定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環(huán)境等基礎資料。

  2．建立地下空間信息系統(tǒng)。結(jié)合智慧城市建設，推進城市地下空間綜合管理信息系統(tǒng)建設。將普查成果納入系統(tǒng)，動態(tài)維護地下空間開發(fā)利用信息，為城市地下空間規(guī)劃管理提供支撐。逐步將地下空間規(guī)劃、規(guī)劃許可、權屬管理、檔案管理等納入統(tǒng)一管理平臺，建立地下空間管理信息共享機制，促進實現(xiàn)城市地下空間數(shù)字化管理，提升城市地下空間管理標準化、信息化、精細化水平。

  （四）完善地下空間開發(fā)利用立法體系。

  1．開展立法前期研究。開展加強城市地下空間規(guī)劃建設管理的有關立法研究，組織做好調(diào)研、論證、咨詢、起草等基礎性工作，聽取省級政府部門、地方政府、相關管理部門、相關利益群體和社會公眾的意見和建議，加大與相關部門的溝通協(xié)調(diào)力度，協(xié)調(diào)相關法律法規(guī)與地下空間開發(fā)利用法律法規(guī)的關系，減少和避免法律法規(guī)沖突和矛盾，實現(xiàn)合理銜接。

  2．鼓勵地方加強立法。推動地方立法和技術管理規(guī)范工作。各?。▍^(qū)、市）根據(jù)自身情況，因地制宜推動地方立法工作，研究制定城市地下空間規(guī)劃編制、規(guī)劃建設管理、權屬登記、使用管理等方面的法規(guī)、規(guī)章，界定地下空間開發(fā)利用管理有關主體及其職責、職權，明確地下空間開發(fā)利用管理有關制度及其內(nèi)容和程序要求，推進依法行政。

  3．加強制度建設。開展城市地下空間規(guī)劃管理有關制度研究工作，作為城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃制定、規(guī)劃許可管理等方面的基礎。各?。▍^(qū)、市）應當在全面梳理規(guī)劃管理制度的基礎上，建立和完善城市地下空間規(guī)劃制定和實施管理有關制度。

  四、保障措施

  （一）明確責任主體。

  城市人民政府是地下空間開發(fā)利用管理工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，制定和完善城市地下空間有關規(guī)劃，建立健全城市地下空間規(guī)劃建設管理制度，推進地下空間普查和綜合管理信息系統(tǒng)建設，加強管理和監(jiān)督。

  省級人民政府要把城市地下空間開發(fā)利用和管理納入重要議事日程，加大監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)力度，結(jié)合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實。

  國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃建設主管部門會同有關部門加強對全國城市地下空間規(guī)劃建設管理工作，加強規(guī)劃制定和管理的指導監(jiān)督，開展立法研究，完善相關制度和標準規(guī)范。

  （二）提升管理水平。

  建立部門協(xié)調(diào)機制。建立城市地下空間開發(fā)利用相關部門之間的協(xié)同管理機制，維護城市地下空間的整體性、系統(tǒng)性，避免條塊分割、多頭管理。

  建立重大問題專家咨詢機制。充分發(fā)揮專家顧問作用，為城市地下空間規(guī)劃建設管理提供技術支撐，避免地下空間開發(fā)利用由于地質(zhì)條件的復雜性、地下情況的不確定性等帶來的高風險。

  建立監(jiān)督檢查機制。加強對城市地下空間建設和使用的跟蹤監(jiān)測和監(jiān)督檢查，建立地下空間開發(fā)利用質(zhì)量監(jiān)管機制、安全使用監(jiān)管機制、應急管理機制等，落實監(jiān)管人員，提高地下空間開發(fā)利用建設質(zhì)量，保障安全。

  建立評估機制。對規(guī)劃實施情況和有關配套政策機制實施情況進行跟蹤分析和總結(jié)評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并作出調(diào)整。

  （三）加大資金支持。

  積極爭取中央財政資金支持地下空間開發(fā)建設。地方各級人民政府要切實加大投入力度，確保對城市地下空間規(guī)劃制定、現(xiàn)狀普查、綜合管理信息系統(tǒng)建設等方面任務的資金投入。優(yōu)化政府投資結(jié)構，安排專項資金重點支持地下空間開發(fā)建設。

  積極探索地下綜合管廊、公共服務設施等的有償使用，建立合理的收費機制。規(guī)范和鼓勵社會資本對地下空間開發(fā)建設運營的投資。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)營、社會化服務的思路，拓寬私營企業(yè)、民營資本進入地下空間開發(fā)建設及運營領域的渠道和途徑，為民營企業(yè)平等參與競爭創(chuàng)造良好環(huán)境。

  （四）建立激勵機制。

  制定優(yōu)惠扶持政策，鼓勵社會資本積極參與中心城區(qū)地下停車場設施建設運營，提升城市地下空間開發(fā)利用的質(zhì)量和水平。通過合理確定地下空間建設用地土地出讓金等形式，制定鼓勵地下空間互連互通的相關政策，鼓勵開發(fā)商提供地下商業(yè)空間和地下公共交通設施、出入口和通道等。

  （五）加強隊伍建設。

  加強教育培訓。依托大專院校、科研院所等機構，加強對地下空間規(guī)劃設計、施工建設和管理人員的培養(yǎng)，注重理論和實踐相結(jié)合，建立具有行業(yè)發(fā)展前瞻性的產(chǎn)學研相結(jié)合的人才培養(yǎng)體系。

  加強設計和施工專業(yè)人員隊伍建設。制定發(fā)布地下建設工程、市政工程、地下交通工程等專業(yè)工程設計和施工專業(yè)人員職業(yè)標準，明確職位要求，建立健全人才培養(yǎng)、引進和使用的激勵機制，提升專業(yè)人員素質(zhì)和業(yè)務能力。

  加強國內(nèi)外技術和管理經(jīng)驗交流。搭建交流合作平臺，通過考察、座談、交流研討會等形式，進一步汲取借鑒先進技術和經(jīng)驗，提高地下空間從業(yè)人員隊伍的整體水平，適應地下空間行業(yè)的發(fā)展要求。