環(huán)評審批權(quán)下放的現(xiàn)實困境
除重特大項目以外,環(huán)境影響評價審批不再作為項目核準(zhǔn)的前置條件,環(huán)保部門與投資管理部門將對環(huán)評和核準(zhǔn)并聯(lián)辦理。這是2014年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知提出的,旨在大幅精簡與項目核準(zhǔn)相關(guān)的行政審批事項。
三個月之后,為配合國務(wù)院的簡政放權(quán)改革,環(huán)保部下調(diào)13類項目的管理等級,由編制環(huán)境影響報告書降為編制環(huán)境影響報告表或填報登記表,這意味著環(huán)評門檻和深度的降低。
火電站、熱電站、煉鐵煉鋼、有色冶煉、國家高速公路、大型主題公園等32類建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限,由環(huán)保部下放至省級環(huán)保部門;部分省級環(huán)保部門甚至進一步將一些審批權(quán)限下放至市級甚至縣級。
2015年可謂全國多地環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評審批權(quán)下放的嘗試推行之年,寧夏是本年度最后一個宣布放權(quán)計劃之地,于12月29日,寧夏環(huán)保廳宣布,農(nóng)林水利、新能源、交通運輸?shù)?個行業(yè)類別、約占80%的項目環(huán)評,將下放至市縣環(huán)保部審批。登記表項目管理制度由審批制全部改為備案制,約50%的建設(shè)項目不再需要審批。
環(huán)境影響評價的概念,按《環(huán)境影響評價法》界定是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。環(huán)評制度是“預(yù)防為主”原則的重要法律制度。
按環(huán)保部推出的新政,諸多項目的環(huán)評審批權(quán)限被集中下放??梢灶A(yù)見,未來地方環(huán)保部門審批的環(huán)評數(shù)量將會劇增,審批工作進度將會提速,同時,接盤單位能否勝任擴權(quán)令人擔(dān)憂,環(huán)保屏障失效的風(fēng)險明顯加大。
審批權(quán)下放的三個憂慮
依法審批能力和專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn),是公眾對環(huán)評放權(quán)的第一個擔(dān)憂。
在中國,行政和技術(shù)的優(yōu)勢資源集中在上級單位,下級環(huán)保系統(tǒng)人手不足,專業(yè)水平相對較低。環(huán)評審批涉及大量、復(fù)雜的工藝和技術(shù)問題,基層單位無法邀請到夠分量的多領(lǐng)域?qū)<?,評審的科學(xué)性和把關(guān)作用必定要打折扣。
以福建省霞浦縣為例,近年來,縣環(huán)保局年均參與審批的本地環(huán)評項目100多個,其中有部分項目是由寧德市環(huán)保部門牽頭組織專家評審,縣環(huán)保部門作為基層單位參與評估,因為技術(shù)能力不足,對大項目難以把關(guān)。作為地方部門,把政策搞清楚、做好環(huán)評市場服務(wù)一直是以往的重點,而技術(shù)環(huán)節(jié)涉及多領(lǐng)域非常復(fù)雜和專業(yè),地方基層單位確難勝任。
首先,基層單位很難邀請到全國多區(qū)域、多領(lǐng)域的專家,從宏觀上對環(huán)評進行評審,受制于專家層級的降低,評審的專業(yè)性和科學(xué)性必將成為嚴(yán)峻的拷問;其次,地方環(huán)保部門要聽命于當(dāng)?shù)卣?,抗干擾能力匱乏,無法“獨善其身”,對于政府錯誤選定的項目不敢異議,環(huán)境“防線”失守經(jīng)常發(fā)生。
審批條件彈性大、不夠清晰、滯后于新形勢,是人們不放心環(huán)評放權(quán)的另一個理由。
簡政放權(quán)是大勢所趨,但對環(huán)評秩序的規(guī)范,環(huán)保部在放權(quán)時應(yīng)劃清紅線,尤其是對不能放權(quán)的項目類別名單更要明確。目前,環(huán)評審批領(lǐng)域的中央層級規(guī)章,依然是2005年的《國家環(huán)境保護總局建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》,行政許可的程序和條件簡略粗疏,自由裁量空間過大,已經(jīng)不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。
通觀環(huán)保部各種形式的文件,對于什么項目不予審批,環(huán)境底線和法律紅線何在,至今缺乏明確有效的敘述,不足以防范地方環(huán)保系統(tǒng)的弄權(quán)瀆職。目前是各地做法各異,只要法律不禁止的都允許,這就導(dǎo)致有很多打“擦邊球”。
第三個常受到質(zhì)疑的問題是,公眾參與流于形式、配套監(jiān)督機制疲軟。
應(yīng)當(dāng)看到,環(huán)保部門在環(huán)評中越來越重視公眾參與。利害關(guān)系人的贊成率,是環(huán)評審批過關(guān)的重要因素。然而,環(huán)評弄虛作假、質(zhì)量低劣,包括資質(zhì)掛靠出租等越軌行為層出不窮。
根治這些頑癥,離不開社會監(jiān)督的落實深化,急需提升公眾對環(huán)境決策的話語權(quán)。2015年11月20日,環(huán)保部發(fā)布通報稱,在福建、河南、湖南等10個省市自治區(qū)內(nèi),15個項目的公眾意見調(diào)查存在問題,眾多被調(diào)查者無法取得聯(lián)系或表示未填過調(diào)查表,甚至把公眾的支持和反對意見顛倒。由此可見,公眾參與流于形式,公眾意見調(diào)查質(zhì)量不高,未能充分保證公眾的合法權(quán)益。如果不消除民意做“花瓶”、公眾被“代表”的困擾,倉促下放環(huán)評審批權(quán),將會給環(huán)保事業(yè)帶來傷害。
環(huán)評制度改革如何優(yōu)化設(shè)計
作為簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的整體戰(zhàn)略,與環(huán)評審批權(quán)下放相伴隨的,必然是環(huán)評制度的改革完善;而環(huán)評放權(quán)之后出現(xiàn)的各種問題,也必須通過深化改革來加以解決。那么,環(huán)評改革的正確方向在哪里,優(yōu)選方案應(yīng)該是什么?
當(dāng)前,對于環(huán)評制度的改革思路,存在“強化”與“弱化”兩種意見的爭論。
強化論者主張,應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》的制度框架,加強對環(huán)評機構(gòu)的資質(zhì)管理,取締環(huán)評領(lǐng)域的“紅頂中介”和利益輸送,嚴(yán)肅查處不負(fù)責(zé)任、弄虛作假的環(huán)評機構(gòu)。在政府主導(dǎo)下打造公平有序的環(huán)境服務(wù)市場,充分發(fā)揮環(huán)評審批作為環(huán)保抓手的功能,繼續(xù)把項目環(huán)評當(dāng)作保護環(huán)境生態(tài)資源的核心工具。
弱化論者則認(rèn)為,現(xiàn)行環(huán)評制度需要“傷筋動骨”、“大興大革”,要以事中事后監(jiān)管為重心,以實質(zhì)性公眾參與為基礎(chǔ),重新設(shè)計制度框架。其中較為激進的觀點,是用環(huán)境許可證融合環(huán)評審批和竣工環(huán)保驗收,將環(huán)評資質(zhì)審批制改為備案登記制,由環(huán)保部門和行業(yè)協(xié)會對環(huán)評機構(gòu)共同管理,由各方專家組成的評審委員會對環(huán)評實行票決制。
筆者認(rèn)為,無論選擇“強化”還是“弱化”,環(huán)評審批體制的改革,都要正視以下制約因素,解決現(xiàn)實中的真問題:
第一,項目環(huán)評承受了許多不能承受之重,不宜作為環(huán)境管理的核心手段。污染問題本質(zhì)上是環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題、布局問題和規(guī)模問題,政府宏觀政策和開發(fā)規(guī)劃的失誤,是環(huán)境生態(tài)破壞的深層原因,而審批后監(jiān)管的薄弱乏力,導(dǎo)致環(huán)評報告失去約束作用。我們應(yīng)當(dāng)把環(huán)保關(guān)注的重點,從具體項目的環(huán)評審批,轉(zhuǎn)移到前端的規(guī)劃和后端的監(jiān)管,包括排污許可。
第二,當(dāng)前的突出問題,是環(huán)評報告越編越厚,真正管用、實用的并不多,企業(yè)為環(huán)評支付的成本居高不下,環(huán)評工程師隊伍日益壯大,卻換不來群眾對環(huán)評審批的高滿意度。同時,環(huán)保領(lǐng)域行政許可事項過多,程序環(huán)節(jié)過于繁瑣,需要履行環(huán)評審批、“三同時”驗收、排污許可證三道手續(xù),進行適當(dāng)?shù)恼虾喕苡斜匾?
第三,環(huán)保問題與其他問題不同,“市場失靈”是普遍現(xiàn)象,“預(yù)防原則”是一大特色。離開外部壓力和社會監(jiān)督,企業(yè)不可能認(rèn)真去做環(huán)評。盲目相信企業(yè)和過度簡化程序的后果,是環(huán)境成本向社會的轉(zhuǎn)嫁,是污染風(fēng)險的急劇增加。只有加強公眾參與,企業(yè)才不敢妄為,政府才不會懈怠,環(huán)評的質(zhì)量也才有確實的保障。
因此,完全取消環(huán)評審批和迷信政府資質(zhì)管理,都不是正確的政策選項。環(huán)評改革必須立足現(xiàn)實,全面考量,達(dá)到興利除弊的目的。
由于減少行政審批的需要,環(huán)評在一些地方事實上變成了備案制,由多部門并聯(lián)審批,變異為對環(huán)評的裹挾、倒逼。有專家建言用排污許可證取代環(huán)評批復(fù),提高環(huán)境行政許可的實際功效。這些意見和做法不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定有沖突,而且過高估計了排污許可制度的作用。如果取消環(huán)評審批,或者只進行形式審查,把建設(shè)項目的環(huán)境合規(guī)性和可行性交給企業(yè)判斷,一旦企業(yè)的判斷和決策出現(xiàn)錯誤,不僅會給自己帶來慘重的經(jīng)濟損失,還將造成不可逆的環(huán)境損害,這樣的風(fēng)險是社會無法承受的。
整治“紅頂中介”,實行環(huán)評單位市場化,強化環(huán)評資質(zhì)管理,如果不與環(huán)評評審和決策方式的創(chuàng)新相結(jié)合,不為公眾實質(zhì)參與環(huán)評開辟新路徑,很難稱其為真正的改革,將觸及不到環(huán)評亂象的實質(zhì)根源,也解決不了環(huán)評屢屢失守的尷尬。
就總體狀況而言,中國的環(huán)評審批依然是一種封閉的內(nèi)部人操作模式,缺少透明和有效的外部監(jiān)督,環(huán)保部門過度依賴小范圍和不公開的專家評審,公眾和環(huán)保組織無從參與審批博弈,這與依法科學(xué)民主決策的要求存在差距,給環(huán)境污染和環(huán)境事件的發(fā)生帶來了隱患。
總之,下放環(huán)評審批權(quán)和改革環(huán)評制度是簡政放權(quán)的大勢所趨,有助于激發(fā)創(chuàng)造創(chuàng)新的活力,促使政府職能正確定位和歸位,提升行政管理效能,實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。不過,在改革方案設(shè)計和實施中,在審批權(quán)下放和程序簡化以后,如何落實和強化公眾參與,是值得我們深思的問題和踐行的方向。環(huán)保部門要讓公眾回歸環(huán)境保護的主體地位,保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),要敞開大門與公眾對話,夯實環(huán)評公眾參與平臺,呼應(yīng)公眾的參與期待,開拓新的參與方式,與公眾一起守住環(huán)境保護的鐵閘。只有這樣,才會促使開發(fā)建設(shè)活動與環(huán)境承載力相適應(yīng),推動生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展,實現(xiàn)美麗中國的夢想。
編輯:張曉燁
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