綜合管廊:地下生長的城市根基

民主與法制時(shí)報(bào) · 2015-09-29 09:52 留言

  地下管線雖然看不見,但是它的狀態(tài)如何,能折射出一個(gè)城市的競爭力和一個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任心。

  星期六晚上,等排查出水管問題回到家里,已經(jīng)是夜里3點(diǎn)。北京市自來水公司的水管維修師傅只能約民主與法制社記者第二天“再談”。

  “我們能在夜里施工就不等到白天,要減輕施工對(duì)交通的影響?!?月20日下午,楊師傅騰出工夫,接通了記者的電話,“我們維修所,幾乎每天都有維修任務(wù)?!?

  楊師傅介紹,天熱時(shí)是用水高峰,很容易出現(xiàn)水壓不足等問題,冬天雖然用水少,水管破裂卻時(shí)有發(fā)生。不管是居民用水還是主干道設(shè)施漏水,每次出問題都要進(jìn)行2至6個(gè)鐘頭的排查,找出問題交由技術(shù)科進(jìn)行分析,才能安排施工。小問題,幾個(gè)鐘頭就能完工,“開膛破肚”的大問題則需要兩三天才能修好。

  “如果像日本一樣,咱們供水管線也可以‘綜合管廊’,我們的工作會(huì)減輕很多?!睏顜煾蹈锌?

  綜合管廊在中國

  楊師傅所推崇的綜合管廊,是一條條位于城市之下的大隧道,也被稱為共同溝。這些由鋼筋水泥筑成的隧道,是用于敷設(shè)市政公用管線電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的市政公用設(shè)施。隧道里裝有遠(yuǎn)程遙控、視頻和紅外監(jiān)控系統(tǒng),一旦有管線出了故障,便會(huì)自動(dòng)報(bào)警,能讓監(jiān)管人員在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題。

  “咱們天安門廣場下就有這個(gè)!”這位熱心的老北京人,不無驕傲地向記者介紹。

  然而,楊師傅并不知道,自從1958年,北京天安門廣場下鋪設(shè)了1000多米的綜合管廊后,我國再次規(guī)劃建設(shè)綜合管廊則到了1994年。彼時(shí),上海市政府規(guī)劃建設(shè)了全長11.125公里的浦東新區(qū)張楊路綜合管廊,收容了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線。2006年,北京市中關(guān)村西區(qū)建成了我國大陸地區(qū)第二條現(xiàn)代化的綜合管廊。此后,深圳、蘇州、沈陽等城市也開始著手綜合管廊建設(shè)。

  2013年以來,國務(wù)院先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》,引發(fā)了國人對(duì)城市地下綜合管廊建設(shè)的關(guān)注。

  今年1月份,住建部等五部門進(jìn)一步發(fā)出通知,要求在全國范圍內(nèi)開展地下管線普查,決定開展地下綜合管廊試點(diǎn)工作,并對(duì)試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助。

  “地下管線雖然看不見,但是它的狀態(tài)如何,能折射出一個(gè)城市的競爭力和一個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任心?!苯衲?月,住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上強(qiáng)調(diào),大力推進(jìn)地下管廊建設(shè),充分利用地下空間不僅能夠大幅節(jié)約城市建設(shè)投資,還能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,保障城市運(yùn)行安全。

  本社記者從住建部網(wǎng)站上得知,住建部會(huì)同財(cái)政部等五部門開展地下綜合管廊試點(diǎn)工作。在2015年城市地下綜合管廊試點(diǎn)城市評(píng)審工作中,共有142個(gè)城市申報(bào)建設(shè)地下綜合管廊工程,總投資8907億元。包頭、蘇州、十堰等10個(gè)城市成為先行試點(diǎn)。

  “我們的思路是以試點(diǎn)示范帶動(dòng)全國建設(shè)地下綜合管廊的積極性?!苯衲?月,住建部副部長陸克華在國務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上明確表示,目前全國共有69個(gè)城市在建地下綜合管廊約1000公里,總投資約880億元。

  投入與收效

  “目前中國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期,但我們的地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后。加快這方面的建設(shè),很有必要!”7月28日,李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上如是說。

  加快綜合管廊建設(shè),國家明確了10家試點(diǎn)城市的“規(guī)定動(dòng)作”,試點(diǎn)市需于2015年開工190公里,計(jì)劃到2018年建設(shè)地下綜合管廊389公里。

  而此前,各地“自選動(dòng)作”已多有進(jìn)行,且花費(fèi)不菲。

  上個(gè)世紀(jì)末,上海張楊路共同溝的建設(shè)成本為3億元人民幣;2010年,寧波斥資1.65億修建了長達(dá)6.16公里的共同溝;鄭州經(jīng)開區(qū)濱河國際新城的綜合管廊,5.58公里投資2.7億元,平均每公里花費(fèi)4000多萬元;鄭州CBD副中心地下綜合管廊,花費(fèi)更高,總投資6.58億元,平均下來造價(jià)每公里1億多元。

  高投入能否帶來實(shí)際效益?

  上海市城市建設(shè)設(shè)計(jì)研究總院一位專家對(duì)民主與法制社記者表示,直觀上來看,共同溝建設(shè)避免了由于敷設(shè)和維修地下管線頻繁挖掘道路而對(duì)交通和居民出行造成影響和干擾,保持路容完整和美觀,也保證了各類管線的耐久性,便于各種管線的敷設(shè)、增減、維修和日常管理。

  金融行業(yè)人士更愿意來算經(jīng)濟(jì)賬。安邦咨詢高級(jí)研究員唐黎明在接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)說,如果單從顯性投入來看,共同溝的成本的確較高,但綜合的社會(huì)成本卻十分合算。臺(tái)灣信義6.5公里共同溝比單項(xiàng)建設(shè)多投資5億元臺(tái)幣,使用后產(chǎn)生的效益卻接近2337億元臺(tái)幣:包括堵車、肇事等社會(huì)成本的降低、道路反復(fù)開挖及管線維修成本的減少等。

  實(shí)證主義者則喜歡擺事實(shí)講道理。1926年,東京第一條地下綜合管廊建成。此后,東京主城區(qū)的地下經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè),很多地下綜合管廊已經(jīng)聯(lián)成網(wǎng)絡(luò)。日本東京、大阪、名古屋、橫濱、福岡等近80個(gè)城市已經(jīng)修建了總長度超過2057公里的地下綜合管廊。經(jīng)過幾十年的使用,日本民眾發(fā)現(xiàn),該系統(tǒng)還具有一定的防震減災(zāi)作用。1995年,日本阪神大地震期間,神戶市內(nèi)大量房屋倒塌、道路被毀,但當(dāng)?shù)氐牡叵戮C合管廊卻大多完好無損,這大大減輕了震后救災(zāi)和重建工作的難度。

  國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也明確指出,推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè),是創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措,不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題,用好地下空間資源,提高城市綜合承載能力,滿足民生之需,而且可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給,提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量,打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

  創(chuàng)新投融資機(jī)制

  毫無疑問,投入方能帶來產(chǎn)出,但前期海量投入,錢從何來?

  7月28日的常務(wù)會(huì)議指出,要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制,在加大財(cái)政投入的同時(shí),通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。

  3天之后,住建部副部長陸克華就在國務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上透露,未來3年,中國將為包頭、沈陽、哈爾濱等10個(gè)城市投資351億元。其中中央財(cái)政投入102億元,地方政府投入56億元,拉動(dòng)社會(huì)投資約193億元。

  中央財(cái)政對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助,補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定,直轄市每年5億元,省會(huì)城市每年4億元,其他城市每年3億元。對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的,將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

  由此,PPP模式迅速成為熱詞。

  “簡單點(diǎn)來說,PPP就是政府和社會(huì)資本合作模式?!?月22日,在接受民主與法制社記者采訪時(shí),北京市經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)會(huì)長徐孟洲解釋,這是公私合作模式,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下,鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

  “綜合管廊是大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施,完全可以采取PPP模式?!毙烀现尢嵝眩\(yùn)用和創(chuàng)新PPP模式,充分發(fā)揮它的優(yōu)勢(shì)和效力是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要調(diào)動(dòng)各方人士,通過多種手段,拓展多條途徑,更需要改革創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)和良好的法治環(huán)境保障。

  “就法治而言,在這項(xiàng)系統(tǒng)工程建設(shè)中,我認(rèn)為法治既要引領(lǐng)先行,又是殿后保障。法治是PPP模式健康運(yùn)行、不斷復(fù)制、不斷創(chuàng)新、不斷發(fā)展的可靠保障?!毙旖淌谡J(rèn)為,克服短期化、功利化傾向是法治精神的一個(gè)重要體現(xiàn),綜合管廊建設(shè),不能因地方領(lǐng)導(dǎo)人的更迭換屆而隨意終止。

  他建議政府與社會(huì)主體未雨綢繆,事先建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體體系,建立政府和企業(yè)之間的利益補(bǔ)償機(jī)制,使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕,社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。這才是我國創(chuàng)新投融資機(jī)制的應(yīng)有之義。9月14日,我國國內(nèi)首支千億級(jí)城市綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金成立,中冶集團(tuán)與中國郵儲(chǔ)銀行簽署合作協(xié)議,展開全方位、多層次的深化合作。業(yè)界人士評(píng)論,中國城市綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金的成立,標(biāo)志著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在創(chuàng)新融資模式上取得了新突破,對(duì)于完善金融服務(wù)功能,促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展,以支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

  法治與管理之議

  投資、建設(shè)、運(yùn)行,綜合管廊如同植物的根莖扎根在城市土壤之中。老百姓期待,下雨之后就看海的景象一去不再來;水管修理工楊師傅期待,再也不用為排查水管暗漏徹夜難眠……

  然而,媒體上卻發(fā)出了“有廊不入,成擺設(shè)”的異響。

  今年8月,《南京晨報(bào)》記者撰文表示,剛竣工投用一年的南京河西新城地下綜合管廊大部分預(yù)留空間成了閑置的擺設(shè)。

  2014年,《中國新聞周刊》記者在上海采訪時(shí),曾實(shí)地查探源深體育場附近路段的共同溝,看到“其中空空蕩蕩,一共只有兩條鋪設(shè)在其中的電纜”。

  有廊不入,讓記者大為驚訝。原來,張楊路不允許被開膛破肚,有些管線單位就選擇繞過此路,在其周邊道路鋪設(shè)管線的辦法,以逃避入廊。他們認(rèn)為,盡管目前任何管線進(jìn)入浦東的這兩條共同溝都是免費(fèi)的。但早晚要收費(fèi),因此他們要故意避開張楊路。

  有資料顯示,國內(nèi)城市中每年因施工產(chǎn)生的地下管線事故,造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約50億元,間接經(jīng)濟(jì)損失約400億元。入廊無強(qiáng)制法規(guī)、維管無標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)和利分配無體系等問題成了每個(gè)已建成的綜合管廊所直面的共同問題。

  針對(duì)上述問題,有城市規(guī)劃部門認(rèn)為,問題出在了“規(guī)劃”上,建議在建設(shè)之前,對(duì)綜合管廊進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,有條件的城市甚至要做出全方位、合理的城市規(guī)劃。

  而有的專家表示,如果想在城區(qū)大范圍推廣地下綜合管廊建設(shè),必須先行立法,強(qiáng)制入廊。拿國外來說,上個(gè)世紀(jì)60年代,日本就頒布了《共同管溝實(shí)施法》,解決了共同管溝建設(shè)中的資金分?jǐn)偱c回收、建設(shè)技術(shù)等關(guān)鍵問題。

  “目前我國開展綜合管廊建設(shè),所依據(jù)的是財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門等頒布的指導(dǎo)性意見,這樣法律的權(quán)威和層次還不是太高?!毙烀现拚J(rèn)為,“當(dāng)然,有《合同法》《預(yù)算法》《政府采購》等相關(guān)法律作為依據(jù)也還是可以的?!?

  徐教授建議,“國務(wù)院可以專門出臺(tái)一個(gè)條例,頒布行政法規(guī)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式等制度性問題規(guī)定下來是比較有好處的?!?

  就在媒體和專家為“有廊不入”擔(dān)憂之時(shí),楊師傅卻很樂觀。祖輩生活在北京,他眼見著北京的地面之下由只有自來水和污水兩種管道,發(fā)展到電話、通訊、天然氣、熱力等幾十種數(shù)百條管線,眼見著由“無廊”的管道縱橫走向“有廊”的集約科學(xué),他感嘆:“或許不能一蹴而就,總歸往好的方向在發(fā)展呢?!?

編輯:徐潔

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