發(fā)改委:以體制機制創(chuàng)新推動長江中游城市群建設

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心 馮 奎 · 2015-05-15 10:06 留言


  長江中游城市群規(guī)劃是貫徹落實長江經(jīng)濟帶重大國家戰(zhàn)略的重要舉措,也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020》出臺后國家批復的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。長江中游城市群的建設發(fā)展因此廣受矚目。從各個方面來看,長江中游城市群處于城市群的快速發(fā)育階段。應認識與把握這個階段的特征,通過體制機制創(chuàng)新,促進長江中游城市群健康發(fā)展。

  從城鎮(zhèn)化的水平、城鎮(zhèn)體系的完善程度、空間結構緊密性、核心城市集聚與擴散效應的強弱對比,城市分工體系的層次與細致狀況、增長路徑的集約化水平等方面,一般將城市群發(fā)展分為四個階段,即雛形發(fā)育階段、快速發(fā)育階段、趨于成熟的階段和成熟發(fā)展的高級階段。

  對照城市群不同階段的主要指標特征來看,長江中游城市群所處的階段介于城市群雛形階段與成熟階段之間,目前正處于快速發(fā)育階段。

  從城鎮(zhèn)化率來看,長江中游城市群的戶籍人口城鎮(zhèn)化率為32%,正處于城鎮(zhèn)化率水平從30%向50%的快速發(fā)展過程之中。在長江城市群中,戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率18個百分點,這意味著2000多萬的人口在長江中游城市群各類城鎮(zhèn)生活、居住6個月以上,但沒有戶籍,沒有完全地市民化。

  從城鎮(zhèn)體系來看,長江中游城市群涵蓋武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群3大城市圈或城市群;包括武漢、南昌、長沙3個省會城市,以及28個地級城市的全部或部分區(qū)域,這表明長江中游城市群的城鎮(zhèn)體系架構初步成形。長江中游城市群面積、人口、經(jīng)濟總量分別占全國的3.8%、8.8%、8.8%,表明它是人口與經(jīng)濟活動較為密集的區(qū)域。但從過去各地采取的戰(zhàn)略思路來看,武漢、南昌、長沙分別是所在省的中心城市,主要處于集聚發(fā)展階段,對省會周邊其他城市有一定的輻射作用,但影響范圍基本局限于省域行政范圍內。長株潭城市群一直與珠三角聯(lián)系較多,南昌等城市則竭力構建與東部特別是長三角的聯(lián)系,中部城市群內部的“向心力”與“離心力”并存。

  從城市產(chǎn)業(yè)分工體系來看,有關研究顯示,長江中游城市群的湘鄂贛3省產(chǎn)業(yè)的相似度較高。例如3省都是以汽車、鋼鐵、有色金屬等為主要產(chǎn)業(yè),產(chǎn)業(yè)相似度超過了90%,彼此在產(chǎn)業(yè)合作方面空間狹小,亟待拓展。各行政主體“一畝三分地”的思維,仍然還占據(jù)著重要的地位。

  從增長路徑來看,近年來,武漢、長株潭、環(huán)鄱陽湖城市群的城市著力通過自主創(chuàng)新,集約高效發(fā)展;但由于基礎較為薄弱,這3個武漢城市圈、長株潭及環(huán)鄱陽湖城市群仍以外延式增長為主,內涵式增長還沒有真正實現(xiàn),平均經(jīng)濟密度大約只相當于長三角和珠三角的1/5,相當于京津冀的1/2。

  體制機制創(chuàng)新的意義

  體制機制創(chuàng)新是推動形成長江中游城市群基本形態(tài)的手段。長江中游城市群面積巨大,有31萬平方公里,是國內所有城市群中面積最大的,在世界上也絕無僅有。從區(qū)域性質上說,長江中游城市群是行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、流域、城市群、都市圈等不同性質的混合體。推動長江中游城市群發(fā)展,就需要在原有各類體制機制基礎上,以長江中游巨型城市群為基本形態(tài),以武漢城市圈、長株潭和環(huán)鄱陽湖城市群為支撐,以區(qū)域內的大城市為依托,以各類中小城市為重點,架構各類經(jīng)濟與非經(jīng)濟聯(lián)系、培育各類正式組織與非正式組織,需要根本性、持續(xù)性的體制機制創(chuàng)新。

  體制機制創(chuàng)新是協(xié)調長江中游城市群各類發(fā)展主體的關鍵。長江中游城市群涉及的主體多,包括3個省31個市,有300個縣、3000多個小城鎮(zhèn)。省際、城際、城鄉(xiāng)關系多種多樣,政府與企業(yè)、社會組織的利益關系縱橫交叉。目前而言,在長江中游城市群中,發(fā)揮主導作用的還是以隸屬為特征的行政上下級關系。隨著城市群不斷發(fā)展壯大,比較單一的行政上下級關系,難以滿足城市群發(fā)展的多目標、多任務需求。例如,國內經(jīng)驗表明,單靠政府的力量、缺乏公眾的廣泛參與就難以實現(xiàn)環(huán)境的有效治理。展望未來,長江中游城市群舊有的治理秩序已經(jīng)不夠,新的秩序還沒有形成,體制機制創(chuàng)新正是實現(xiàn)治理秩序從舊向新過渡的必由之路。當前及今后,需要在城市、城鄉(xiāng)之間,政府與企業(yè)、團體之間,城市群內部與外部之間構建新的關系網(wǎng)絡。對于城市群發(fā)展來說,體制就是構建新的關系網(wǎng)絡,機制就是讓這個關系網(wǎng)具有能動性、有活力,能夠一直積極向上。

  體制機制創(chuàng)新是長江中游城市群獲得持久發(fā)展動力的保證。長江中游城市群發(fā)展,根本點是要以人為本,優(yōu)先解決好2000萬已在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶的轉移人口的市民化的問題,重點推動各類城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展,提升城市群的綜合競爭力。這就需要在農(nóng)業(yè)人口市民化、土地、投融資、行政管理、科技人才、產(chǎn)業(yè)集群政策、城市群共同治理等方面,在生態(tài)文明、智慧城市發(fā)展等領域,進行一系列的改革與突破,為城市群發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

  體制機制創(chuàng)新的主要內容

  要在城鎮(zhèn)化改革方面進行體制機制的創(chuàng)新。長江中游城市群的一個重要特征是常住人口城鎮(zhèn)水平較高,但戶籍人口城鎮(zhèn)化率水平低,這意味著大量人口已在城鎮(zhèn)居住與就業(yè),但享受不到城鎮(zhèn)的公共服務。當前,應著力圍繞提高城鎮(zhèn)化率,推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化改革、農(nóng)村土地制度改度;圍繞城鎮(zhèn)承載能力的提升,推進投融資制度改革、行政管理體制改革;圍繞綠色、低碳、智慧城市建設和發(fā)展,推動相關配套制度的改革,提高城鎮(zhèn)的綜合競爭力與可持續(xù)發(fā)展水平。

  要在各類規(guī)劃制定與執(zhí)行方面進行體制機制的創(chuàng)新。在長江中游城市群快速發(fā)育階段,要特別注重發(fā)揮次級城市群的作用。武漢城市圈、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群是長江中游城市群3個次級城市群。這3個次級城市群的經(jīng)濟區(qū)范圍與行政區(qū)范圍較好地疊合,有利于調動各地的積極性,推進它們的發(fā)育與成長。要推動中心城市、一般城市、小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)交織的情境下,綜合分析,謀求各自科學的定位。

  要在綜合交通的組織上進行體制機制的創(chuàng)新。交通是先行官。對于長江中游城市群而言,涉及的城市那么多,交通方式又非常復雜。怎樣打破封鎖,降低交通運輸成本?怎樣促進3省物流的發(fā)展?怎樣吸引民間資本參與到城市群的綜合交通發(fā)展?這些問題都需要盡快研究解決。

  要在水利建設與管理體制方面進行體制機制的創(chuàng)新?!爸嗡笔情L江中游城市群的特色。長江中游城市群有1100公里的長江黃金水道,城市群內還有長江最大的3條支流—漢江、湘江、贛江。水能變成水利,也能變成水患。在治水方面的協(xié)同治理,需要進行規(guī)劃對接、航道連通、港口合作安全應急、資質互認等實質性的合作,需要一系列體制機制的創(chuàng)新。

  要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面進行體制機制的創(chuàng)新。當前特別關鍵的,是要共建、共用、共享一些共性平臺,推動城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣既能降低平臺建設,又能提高平臺的利用效率。這些平臺包括實體的內容,如國家重大的實驗室、重要的產(chǎn)品檢測中心、跨區(qū)域的物流貿(mào)易中心等。

  要在生態(tài)環(huán)境共同治理方面進行體制機制的創(chuàng)新。城市群內部的水、氣是流動的,對于水污染、大氣污染聯(lián)手共治將是下一階段的重要內容。

 體制機制創(chuàng)新的途徑

  長江中游城市群體制機制創(chuàng)新,一靠借鑒,二靠實踐。

  全球范圍看,美國五大湖沿岸、英格蘭東南部、歐洲西北部、日本太平洋沿岸都形成了較為成熟的具有世界影響的城市群。這些城市群在治理過程中,發(fā)揮了中央元、地區(qū)元、非政府組織元、社區(qū)元等多元主體的作用,努力實現(xiàn)區(qū)域管理中的集權與分權的平衡。國內的長三角、珠三角城市群從上世紀80年代起步,經(jīng)過30多年的發(fā)展,剛剛步入漸趨成熟的階段,他們積累了一定的經(jīng)驗,例如普遍通過區(qū)域規(guī)劃指引城市群治理、構建政府參與的各類伙伴關系實施城市群治理、進行一定的區(qū)劃調整適應城市群治理。這些經(jīng)驗都值得長江中游城市群學習與借鑒。

  長江中游城市群至少要經(jīng)歷15年以上的時間,才能跨步邁入趨于成熟的新階段。長江中游城市群今天面臨的內外環(huán)境,不同于其他已經(jīng)較為成熟的國內外城市群。這就需求長江中游城市群不斷實踐,形成體制機制創(chuàng)新的自身特色。近一個階段,要注重發(fā)揮中央政府及職能部門的作用。長江中游城市群發(fā)展是一帶一路、長江經(jīng)濟帶等重大國家戰(zhàn)略的組成部分,要推動湖北、湖南、江西3省與中央政府及其職能部門形成“三地四方”的治理框架。建議針對若干重大問題,成立3省省際的專門機構或組織,賦予它們以解決重大問題的職權,包括議程設定權、資金分配權、行政審批權、效果監(jiān)督權。要讓政府與市場協(xié)同起來,共同發(fā)揮作用。在規(guī)劃引領、消除政策壁壘與障礙、跨區(qū)域基礎設施的互聯(lián)互通、區(qū)域發(fā)展重大平臺建設、提供居民的基本公共服務、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等方面,政府責無旁貸。同時要著力培育各類社會組織參與城市群的治理,發(fā)揮市場機制的作用,逐漸形成多元復合、精簡高效的城市群治理體制與機制。

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