建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機制

　　產(chǎn)能過剩長期以來是抑制中國經(jīng)濟發(fā)展的一大“痼疾”，在政府多輪治理后，均未達到預(yù)期目標(biāo)。本屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中指出，要“建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制”，并加大“產(chǎn)能過?！钡戎笜?biāo)在政績考核體系中的權(quán)重。

　　五大行業(yè)產(chǎn)能利用率低于國際水平

　　產(chǎn)能即生產(chǎn)能力的簡稱，一般認為，產(chǎn)能過剩即為成本最低產(chǎn)量與長期均衡中的實際產(chǎn)量之差。產(chǎn)能過剩是一個相對概念，產(chǎn)能是否過剩，需要在縱向?qū)Ρ犬a(chǎn)量增長過快、過猛的同時，考察在什么范圍內(nèi)、相對于多大的有效需求而言。產(chǎn)能過剩還是一個結(jié)構(gòu)性概念，同樣的產(chǎn)能會因質(zhì)量不同、檔次不同，對經(jīng)濟增長的影響以及對環(huán)境的污染程度相差迥異。

　　衡量產(chǎn)能是否過剩，業(yè)內(nèi)普遍使用三個指標(biāo)：一是產(chǎn)能的利用率高低，每個行業(yè)的產(chǎn)能利用率判斷依據(jù)不同，比如鋼鐵行業(yè)的合理產(chǎn)能利用率在80%左右；二是產(chǎn)能過剩會不會給行業(yè)帶來災(zāi)難性影響，主要表現(xiàn)為行業(yè)利用水平大幅下降，行業(yè)的創(chuàng)新能力受到很大傷害，甚至造成嚴重虧損；三是是否會引起系統(tǒng)性風(fēng)險，如金融方面的風(fēng)險。

　　改革開放以來，中國出現(xiàn)過三次較為明顯的產(chǎn)能過剩。第一次是上世紀90年代初，歷經(jīng)三年治理整頓。第二次是在上世紀90年代末到本世紀初，主要受亞洲金融危機影響。第三次是在2003年中國進入新的經(jīng)濟周期，許多行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題逐步突顯，并自2008年起漸次達到高峰。

　　依據(jù)衡量指標(biāo)，目前中國的產(chǎn)能已經(jīng)偏離了市場經(jīng)濟的正常水平，正面臨著新一輪的過剩危機。今年的《政府工作報告》提出，當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出矛盾和問題之一，就是產(chǎn)能相對過剩的矛盾有所加劇。

　　國家統(tǒng)計局副局長許憲春表示，當(dāng)前產(chǎn)能過剩集中在低水平的重復(fù)投資上，經(jīng)濟低水平產(chǎn)能過剩與高端制造產(chǎn)能短缺并存，鋼鐵等基礎(chǔ)原材料產(chǎn)能已呈現(xiàn)絕對過剩。

　　根據(jù)國務(wù)院今年10月印發(fā)的《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），2012年底，中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。其中，鋼鐵、電解鋁、船舶等行業(yè)利潤大幅下滑，企業(yè)普遍經(jīng)營困難。部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)仍有一批在建、擬建項目，產(chǎn)能過剩呈加劇之勢。

　　全國PPI連續(xù)20個月同比下降

　　“供過于求”原是市場經(jīng)濟的一種正常表現(xiàn)，產(chǎn)能過剩是市場的自我調(diào)節(jié)過程，是一個保證市場充分競爭的必要前提，通過這種方式可以使有競爭力的企業(yè)脫穎而出。然而，當(dāng)產(chǎn)能過剩超出一定范圍，則會給經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。

　　產(chǎn)能過剩的增加將導(dǎo)致物價總水平明顯下降，形成很強的通貨緊縮壓力，加大宏觀經(jīng)濟的不確定性。產(chǎn)能過剩使企業(yè)的投資預(yù)期隨之下降，企業(yè)會依勢合并或關(guān)閉一些工廠，這將直接導(dǎo)致失業(yè)，打擊居民的收入和消費，由此使經(jīng)濟增長面臨越來越顯著的下行壓力。而企業(yè)開工不足，資源閑置浪費，庫存增加，成本上升，產(chǎn)銷率下降，凈利率降低，負債增加，致使銀行不良資產(chǎn)增加，進而將風(fēng)險傳遞至金融行業(yè)。

　　眼下，產(chǎn)能嚴重過剩已成為中國經(jīng)濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。企業(yè)經(jīng)營困難、財政收入下降、金融風(fēng)險積累等，都與產(chǎn)能過剩密切相聯(lián)。在此影響下，中國工業(yè)產(chǎn)品供大于求的矛盾加劇。 2013年10月份，全國工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格（PPI）同比下降1.5%，已連續(xù)20個月同比下降。

　　當(dāng)前，中國出現(xiàn)產(chǎn)能嚴重過剩主要受發(fā)展階段、發(fā)展理念和體制機制等多種因素的影響。國務(wù)院《指導(dǎo)意見》總結(jié)分析了造成中國產(chǎn)能過剩的四點原因：在加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，市場需求快速增長，一些企業(yè)對市場預(yù)期過于樂觀，盲目投資，加劇了產(chǎn)能擴張；部分行業(yè)發(fā)展方式粗放，創(chuàng)新能力不強，產(chǎn)業(yè)集中度低，沒有形成由優(yōu)強企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，導(dǎo)致行業(yè)無序競爭、重復(fù)建設(shè)嚴重；一些地方過于追求發(fā)展速度，過分倚重投資拉動，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，助推了重復(fù)投資和產(chǎn)能擴張；與此同時，資源要素市場化改革滯后，政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等引導(dǎo)和約束不強，投資體制和管理方式不完善，監(jiān)督檢查和責(zé)任追究不到位等。

　　而造成中國產(chǎn)能過剩的深層次原因在于，政府主導(dǎo)型增長模式使市場化改革不到位，市場協(xié)調(diào)機制難以發(fā)揮作用。行政力量干預(yù)投資和經(jīng)濟增長的能力過強，地方間形成惡性投資競爭，使產(chǎn)能擴張難以抑制。

　　回歸市場、建立長效機制

　　在2009年 “四萬億”投資計劃帶領(lǐng)下，企業(yè)固定資產(chǎn)投資熱情攀升。如今正是行業(yè)前期投資下產(chǎn)能釋放的高峰時期，但隨著經(jīng)濟總需求的逐季下行，產(chǎn)能過剩問題日漸突出。產(chǎn)能過剩，已成為制約中國加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重大考驗。

　　對于這個幾乎每5年就出現(xiàn)一次的老問題，新一屆政府大力出臺了前所未有的治理舉措。2012年中央經(jīng)濟工作會議后，中央領(lǐng)導(dǎo)就此10多次作出批示。三中全會前夕，以國務(wù)院名義發(fā)布化解產(chǎn)能過?？傮w方案，意味著問題重要性提升。

　　據(jù)國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人透露，為了醞釀本輪調(diào)控政策，四個部門對8個省市進行了調(diào)研，又征求了12個部門的意見，對39個行業(yè)進行了統(tǒng)計，共調(diào)查近50個重點企業(yè)。

　　最終，《指導(dǎo)意見》確定了堅決遏制產(chǎn)能盲目擴張、清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、完善市場機制等化解嚴重產(chǎn)能過剩矛盾的八大具體任務(wù)。加之新近出臺的三中全會“改革決定”，中央已經(jīng)明確，以建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機制徹底根除這一“痼疾”。

　　所謂治標(biāo)要治本、力氣要用在刀刃上，以往的政策措施更多的是單純要求禁止擴大過剩產(chǎn)能，調(diào)控效果不盡人意。而參與制定解決產(chǎn)能過剩政策的國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司司長陳斌介紹說，最近的研究理念變以往的制止、抑制為化解，更加突出依靠市場力量調(diào)整和優(yōu)化存量，更加突出建立和完善以市場為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過剩矛盾長效機制。

　　長效機制，就是要減少政府的投資拉動和項目審批，厘清政府與市場的邊界，要讓企業(yè)對自己的投資行為負責(zé)任，讓市場機制真正發(fā)揮作用。

　　具體來說，首先要改變各級政府過度利用行政力量推動產(chǎn)能擴張、推動經(jīng)濟發(fā)展的模式。要對地方政府的資源動員能力給予一定的約束，使土地、礦產(chǎn)資源的出讓公開、透明、合規(guī)，要避免對投資、對金融領(lǐng)域的直接干預(yù)，避免用財政直接補貼投資。

　　其次，建立新型“準(zhǔn)入”和“退出”機制。讓資源和要素價格的市場形成機制，完善差別化價格政策，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的能耗、物耗、水耗和生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，切實發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時加速和強化落后產(chǎn)能退出，大力推進破產(chǎn)重組，并給予一定援助，同時與兼并重組結(jié)合起來，達到改善產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的目的。

　　再次，糾正以“唯GDP論”的政績觀。改變GDP掛帥的地方官員提拔體系，能從發(fā)展源頭抑制投資過熱，切實推進科學(xué)發(fā)展觀。對此，習(xí)近平近日“不再以GDP論英雄”的表態(tài)已彰顯出中國自上而下的改革決心。

　　當(dāng)然，從世界經(jīng)驗來看，沒有哪個國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能離開政府的管理。多年來，中國政府在引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，也取得了巨大的成功。如今，政府放松對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的管制是大勢所趨，但放松不等于放任。

　　政府與市場本不是矛盾關(guān)系。面對龐大而復(fù)雜的市場，企業(yè)認知水平有限，無法知曉整個市場的供求情況。所以，在逐漸退出產(chǎn)業(yè)的管理角色后，政府可增強服務(wù)功能，發(fā)揮平臺作用，利用優(yōu)勢搜集市場信息，建立各行各業(yè)的經(jīng)濟信息庫，供企業(yè)參考。再讓企業(yè)根據(jù)這些信息調(diào)整自身生產(chǎn)規(guī)模，如此便把產(chǎn)能問題交給了市場，相信產(chǎn)能過剩困境不日可破。