[獨(dú)家]深化投資體制改革遏制產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)

　　進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展速度加快，水泥工業(yè)也不例外，滿足了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。除了有新型干法技術(shù)日臻成熟、噸水泥投資指標(biāo)大幅下降的因素外，與貫徹執(zhí)行2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）密不可分。

　　《決定》在深化投資體制改革方面的要點(diǎn)有：

　　改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。

　　改革項(xiàng)目審批制度，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小，均改為備案制。

　　項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。

　　嚴(yán)格限定實(shí)行政府核準(zhǔn)制的范圍。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。

　　政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。

　　規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)都應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得投資建設(shè)國(guó)家禁止發(fā)展的項(xiàng)目。

　　在《決定》附件政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2004年本）中規(guī)定，水泥除禁止類項(xiàng)目外，由省級(jí)政府投資主管部門核準(zhǔn)。

　　從2005年起到2009年國(guó)務(wù)院下達(dá)38號(hào)文件的5年數(shù)據(jù)看，GDP年增速在9.2%~14.2%間；固定資產(chǎn)投資從88773億元增加到224598億元，年均增長(zhǎng)26%；水泥投資從412億元增加到1700億元，年均增長(zhǎng)42%，高于固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)16個(gè)百分點(diǎn)；新型干法熟料產(chǎn)能從43057萬(wàn)噸增加到96588萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)22%，新型干法熟料產(chǎn)能占比從25.37%增加到57.49%，年均增長(zhǎng)23%；水泥產(chǎn)量從103830萬(wàn)噸增加到162897萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)12%。5年中新型干法水泥發(fā)展能如此快速，說明深化投資體制改革《決定》在水泥行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整中起了決定性作用。也為之后加快淘汰水泥落后產(chǎn)能奠定的基礎(chǔ)。

　　水泥項(xiàng)目由于消耗資源、能源、占用土地相對(duì)較大、投資強(qiáng)度不算低及對(duì)環(huán)境造成的影響程度不小而列入了重大項(xiàng)目，須履行項(xiàng)目核準(zhǔn)。水泥作為“短腿”產(chǎn)品，項(xiàng)目由省政府投資主管部門核準(zhǔn)利于充分發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢(shì)，利于地方政府更好履職，利于產(chǎn)需平衡。

　　李克強(qiáng)總理2013年5月13日在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上的講話（以下簡(jiǎn)稱《講話》）中就指出，我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，中央和地方兩個(gè)積極性都要發(fā)揮好，該下放給地方的要堅(jiān)決下放。還提到，不能什么事都到北京來批。

　　水泥是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，技術(shù)工藝相對(duì)成熟，所需的礦產(chǎn)資源分布面廣也并不稀缺、所需煤炭資源供應(yīng)充分、所需電力也隨電力工業(yè)發(fā)展而保證。各地發(fā)展都需建設(shè)，都需水泥。所以不少地市將水泥項(xiàng)目作為本地招商引資項(xiàng)目。項(xiàng)目由過去的跑“部”前進(jìn)，變成了跑“市（省會(huì)）”前進(jìn)。由于項(xiàng)目投資可牽動(dòng)GDP、項(xiàng)目建成有GDP和帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，往往出現(xiàn)地區(qū)之間項(xiàng)目紛爭(zhēng)，甚至各自開出各種優(yōu)惠條件，有些則可能越了權(quán)。其結(jié)果，有可能使項(xiàng)目一些不利條件反而得以沖抵或淡化，客觀上阻礙了行業(yè)的進(jìn)步，也為日后市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平埋下了隱患。有些項(xiàng)目則在地市政府鼓動(dòng)或默許下“先上車”，或買“兒童票”以小上大。作為省投資主管部門缺少總體考慮，手心手背都是肉，能上都上。而地市的土地、礦產(chǎn)、環(huán)保等主管部門往往在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌下，一切為了項(xiàng)目成立，在履職上存在睜一眼閉一眼，甚至“同流”。加之存在歷史形成的基本建設(shè)的技術(shù)改造兩條投資審批線的因素，特別走技術(shù)改造路更“便捷合理”。在這些因素共同作用下，水泥產(chǎn)能不迅速增長(zhǎng)才怪，產(chǎn)能過剩也就這樣“練”成了。

　　2009年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見，即38號(hào)文件（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。《意見》指出，特別需要關(guān)注的是，不僅鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴(kuò)張，一些地區(qū)違法、違規(guī)審批，未批先建、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭?！兑庖姟访鞔_，嚴(yán)格控制新增水泥產(chǎn)能，執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則，對(duì)2009年9月30日前尚未開工水泥項(xiàng)目一律暫停建設(shè)并進(jìn)行一次認(rèn)真清理，對(duì)不符合上述原則的項(xiàng)目嚴(yán)禁開工建設(shè)。《意見》規(guī)定，在新的核準(zhǔn)目錄出臺(tái)前，上述產(chǎn)能過剩行業(yè)確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，需報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委組織論證和核準(zhǔn)。

　　這就劃出了項(xiàng)目違不違規(guī)的界線。在2009年9月30日前開工水泥項(xiàng)目，如沒有經(jīng)省投資主管部門核準(zhǔn)或沒有依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)的項(xiàng)目屬違規(guī)。在2009年9月30日前尚未開工水泥項(xiàng)目，如沒有經(jīng)報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委組織論證和核準(zhǔn)的項(xiàng)目開工建設(shè)及建成的項(xiàng)目，或采用倒批開工日期的項(xiàng)目屬違規(guī)。

　　對(duì)于違規(guī)項(xiàng)目應(yīng)該清理，進(jìn)行追責(zé)。對(duì)不在上述兩條界線內(nèi)的項(xiàng)目，理應(yīng)可走正常的項(xiàng)目核準(zhǔn)程序。動(dòng)轍運(yùn)用過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期控制基本建設(shè)規(guī)模的一刀切方法，容易傷及無辜,容易滋生“老實(shí)人”吃虧的后果。

　　對(duì)于投資主管部門的核準(zhǔn)程序也應(yīng)有規(guī)可循。李總理在《講話》中指出，現(xiàn)在經(jīng)常有這樣的情況，一個(gè)項(xiàng)目，可以批給張三，也可以批給李四；可以早批，也可以晚批；可以多批，也可以少批。這種自由裁量的隨意性，不利于建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，影響了市場(chǎng)主體對(duì)未來發(fā)展的預(yù)期，也容易滋生腐敗。還指出，履行審批職權(quán)就要把責(zé)任擔(dān)起來，本行業(yè)的事情一定要摸清摸透，出了問題要敢于碰硬，該報(bào)告的要及時(shí)報(bào)告，把確需審批的事項(xiàng)管住管好。所以，回頭看，作為省水泥投資主管部門當(dāng)時(shí)是否做好了下放項(xiàng)目的承接、加強(qiáng)規(guī)范，把后續(xù)監(jiān)管做到位，切實(shí)負(fù)起了責(zé)任。應(yīng)該深思、反思為什么沒有把水泥項(xiàng)目核準(zhǔn)事項(xiàng)管住管好。

　　國(guó)家投資主管部門則還應(yīng)深思，本要通過“進(jìn)一步提高水泥產(chǎn)業(yè)的能源消耗、環(huán)境保護(hù)、資源綜合利用等方面的準(zhǔn)入門檻”抑制產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)。而在實(shí)際中，大量的是執(zhí)行現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，這能算是提高門檻！即使有個(gè)別的如對(duì)“新建或改擴(kuò)建水泥（熟料）生產(chǎn)線項(xiàng)目須配置脫除NOX效率不低于60%的煙氣脫硝裝置”的門檻提高，由于解釋上易生歧義及無明確落實(shí)監(jiān)督的部門，在實(shí)際中并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)于新建項(xiàng)目理應(yīng)提出比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的具體（值）要求和監(jiān)管措施，以有利于抑制產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)。

　　從水泥行業(yè)看，在投資體制改革后，成績(jī)斐然，存在問題也不少，這些問題是在改革中出現(xiàn)的，同樣需要通過深化改革解決。李總理在《講話》中指出，大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做“惡人”，比事前審批難得多。工作方式也不一樣，事前審批是別人找上門，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場(chǎng)了解情況，實(shí)施監(jiān)管。水泥投資體制改革同樣是“要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行‘寬進(jìn)嚴(yán)管’”，歸宿到落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。

　　李總理在《講話》中指出，市場(chǎng)機(jī)制具有優(yōu)勝劣汰的功效。企業(yè)只有積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才有源源不斷的動(dòng)力實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品創(chuàng)新，才能在競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。我們要相信市場(chǎng)機(jī)制的力量，必須轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力，下決心減少政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，打破市場(chǎng)分割與壟斷，消除制約轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機(jī)制障礙，使企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)化升級(jí)，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供“源頭活水”。

　　企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)投資項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案自主慎重決策，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)。項(xiàng)目建成后依法經(jīng)營(yíng)，從市場(chǎng)獲得收益并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　在政府政策導(dǎo)向和監(jiān)管下，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，使企業(yè)在市場(chǎng)中充分展現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力是企業(yè)和行業(yè)優(yōu)化升級(jí)的動(dòng)力。行業(yè)升級(jí)寓于企業(yè)進(jìn)步，企業(yè)的生存取決于所具的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，企業(yè)獲利需要有公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制所具有優(yōu)勝劣汰的功效是抑制產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)的良方，“砍”項(xiàng)目的做法并不太有效。