城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃上半年或出臺 城市群引領(lǐng)布局

　　以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化
　　新型城鎮(zhèn)化，“人”是最重要的因素，必須抓緊相關(guān)領(lǐng)域的改革破題
　　如何積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化建設(shè)正在成為召開中的全國兩會焦點。國家發(fā)改委主任張平在十二屆全國人大一次會議記者招待會上表示，目前國家發(fā)展改革委正在會同有關(guān)部門編制中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，如果順利，上半年就有可能出臺。
　　時間相較于之前“兩會之后出臺”的預(yù)期有所延后，權(quán)威人士分析認(rèn)為，規(guī)劃將為2011到2020年中國這一發(fā)展關(guān)鍵期的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向提供指引，因此各個環(huán)節(jié)都非常慎重，在制定過程中，國家發(fā)改委牽頭十余部委奔赴各省區(qū)市進行了多輪調(diào)研。
　　同時，相關(guān)部門正在研究制定促進城鎮(zhèn)化發(fā)展政策意見，需要協(xié)調(diào)多部門意見，目前來看，還需要進一步協(xié)調(diào)，權(quán)威人士透露。
　　十八大報告對我國城鎮(zhèn)化提出了新的要求。上述人士指出，城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決半城鎮(zhèn)化問題，實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
　　作為牽頭部門的牽頭人，國家發(fā)改委分管規(guī)劃工作的副主任徐憲平表示，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的編制思路正遵循于此，“以人口城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以綜合承載能力為支撐、以完善體制機制為保障”。
　　針對“一段時間一些地方大興土木，把城鎮(zhèn)化等同于上項目，依然走城市規(guī)模擴張老路”做法，中央層面的政策制定更加明確，“城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，造福百姓和富裕農(nóng)民。走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為造城”，權(quán)威人士指出。
　　戶籍管理改革突破
　　盡管國家層面的總體規(guī)劃仍在制定之中，但地方的城鎮(zhèn)化工作已經(jīng)在積極推進中。據(jù)悉，全國省市一級大多成立了由多個部門負(fù)責(zé)人組成的推進城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)小組。
　　相關(guān)部委的工作也在積極推進。為有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。目前，公安部正著手多項工作，加快戶籍制度改革步伐。
　　其中包括，推動中等城市進一步降低落戶門檻，有序放開落戶限制;小城市和小城鎮(zhèn)放開落戶限制;特大城市和大城市進一步完善落戶政策，合理控制規(guī)模。逐步實施居住證制度。
　　一直以來，戶籍管理制度、土地管理制度等方面的改革滯后，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動和優(yōu)化配置，影響了城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。
　　突出的表現(xiàn)是，我國城鎮(zhèn)化率2011年為51.3%，但其中包括了規(guī)模達1.59億在城市工作半年以上、戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民工及隨遷人口。這部分人口并未真正融入城鎮(zhèn)，不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。我國按戶籍計算的城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠低于世界銀行統(tǒng)計的中等收入國家平均48.5%的水平。
　　因此，下一步，要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。徐憲平認(rèn)為，同時，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，逐步解決農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶城鎮(zhèn)問題，努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
　　進行與戶籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，正是戶籍制度改革的難點所在。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任張占斌認(rèn)為，但必須啃下這塊“硬骨頭”。
　　城市群引領(lǐng)空間布局
　　“未來我國國土開發(fā)空間基本格局不會改變”，現(xiàn)代化建設(shè)速度不會放慢，保障糧食安全、生態(tài)安全的要求也不可能降低，工業(yè)農(nóng)業(yè)爭地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭地、生活生產(chǎn)生態(tài)爭地不斷加劇?！巴恋刭Y源緊約束的局面將更加凸顯”，國土資源部副部長胡存智指出。
　　因此，如何合理安排城鎮(zhèn)人口的空間分布成為下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重大問題。
　　人均耕地僅為世界平均水平的40%，宜居土地只占陸地國土面積的19%，人均淡水資源占有量僅為世界平均水平的25%，人均石油、天然氣可采儲量僅為世界平均水平的7%。這一基本國情決定了我國只能走資源集約節(jié)約發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
　　“從國際經(jīng)驗來看，大城市主導(dǎo)的城市群方興未艾，城鎮(zhèn)人口向大城市集聚，這是一個新趨勢”，徐憲平表示。這也是制定中的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的主體思路之一，以城市群帶動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過城鎮(zhèn)建設(shè)用地與人口掛鉤，優(yōu)化布局和形態(tài)，合理安排人口空間分布。完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，合理控制超大特大城市，繼續(xù)發(fā)展大城市，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城、有專業(yè)特色的城鎮(zhèn)。
　　著力推進形成城市群是此次城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的突出“特點”。具體來看，就是按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，以大城市為依托，以中小城市為重點，形成輻射作用大的城市群。優(yōu)化提升環(huán)渤海、長三角、珠三角三個特大城市群，逐步形成長江中游、成渝、中原等國家重點開發(fā)區(qū)域的新城市群，形成帶動全國經(jīng)濟發(fā)展的增長極，增強對內(nèi)對外輻射能力。
　　其中的重點，徐憲平表示，在于全面提升東部城市群發(fā)展水平，在中西部資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)培育壯大新的城市群。
　　另一方面，中國人民大學(xué)教授彭真懷表示，我國現(xiàn)有建制鎮(zhèn)(含縣城所在地城關(guān)鎮(zhèn))接近2萬個，人口多，地域大，是國家政權(quán)的神經(jīng)末梢。從國情出發(fā)，城鎮(zhèn)化不能忽視這些“神經(jīng)末梢”的作用與影響。這些鎮(zhèn)綜合實力增強了，就可以成為城鄉(xiāng)和工農(nóng)連接的紐帶，成為農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務(wù)載體，直接體現(xiàn)小康社會的總體水平。
　　不容回避的是，我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)正在面臨困境?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)嚴(yán)重匱乏。目前我國還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%，加上教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的相對不足，導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)缺乏吸引力。
　　改革創(chuàng)新須臾不可離
　　城鎮(zhèn)化蘊含著最大的內(nèi)需潛力，是現(xiàn)代化建設(shè)的載體。但是，權(quán)威人士強調(diào)，絕不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食來推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，這是必須始終堅持的。
　　過去30年依靠農(nóng)村廉價的勞動力、粗放利用土地資源的發(fā)展模式、城鄉(xiāng)間非均等化的公共服務(wù)下的低成本城鎮(zhèn)化已經(jīng)難以持續(xù)，必須以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為依托，“四化”協(xié)調(diào)互動，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進步和產(chǎn)城融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。張占斌認(rèn)為，在這個過程中，應(yīng)注重人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，追求可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。
　　城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，其健康發(fā)展離不開改革創(chuàng)新。下一步，張占斌認(rèn)為，要深化企業(yè)、財稅、金融、戶籍、土地管理制度、價格等方面的改革，釋放發(fā)展的巨大潛力和持久動力，最終使人民尤其是廣大農(nóng)民得到實惠。
　　這些年來在全國先后出現(xiàn)過各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如天津模式、成都模式、廣東模式以及江蘇模式和浙江模式等。專家指出，這些模式具有工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用等共性，有一些做法還對現(xiàn)行制度進行了突破。下一步，應(yīng)該積極總結(jié)經(jīng)驗，指導(dǎo)各地因地制宜，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。