"組合拳"調(diào)控再促墻體材料產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

　　人類歷史上規(guī)?？涨暗某鞘谢\動正在我國展開。2005年年底，浙江省城市化水平已達54%，全省762個城鎮(zhèn)建成區(qū)面積與2000年相比擴大了76%.大規(guī)模的建設(shè)需要大量的墻體材料。我們應(yīng)該發(fā)展什么樣的墻體材料產(chǎn)業(yè)？

　　7月26日，浙江省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第33次會議再次審議并通過《浙江省發(fā)展新型墻體材料條例》。由浙江省新墻辦提供初稿，省經(jīng)貿(mào)委修改報送，省政府法制辦審核，省政府常務(wù)會議通過，提請省人大常委會第32次、第33次會議批準(zhǔn)。從起草至完成，歷時近2年時間，經(jīng)過數(shù)十次易稿，《條例》由原5章42條修改為無章節(jié)32條，并于2008年1月1日起執(zhí)行?！稐l例》運用“組合拳”調(diào)控引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以法律法規(guī)調(diào)節(jié)墻體材料生產(chǎn)和消費，進而從法律上保障新型墻體材料產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

　　立法保障行業(yè)發(fā)展改革開放以來，浙江建筑市場鼎盛，拉動了墻體材料的巨大市場需求。由于發(fā)展的需要和認識的不足，墻體材料行業(yè)在快速發(fā)展的同時，也使我們付出了巨大的資源和環(huán)境代價。保護稀缺的耕地、脆弱的生態(tài)環(huán)境，發(fā)展節(jié)能利廢、功能完善的新型墻材產(chǎn)業(yè)，迫切需要在行業(yè)管理體制、管理模式、調(diào)控手段等方面制定一部相應(yīng)的法規(guī)加以引導(dǎo)和規(guī)范。

　　考察近20年來，國務(wù)院和浙江省人民政府一系列關(guān)于發(fā)展新型墻體材料的政策，其中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，又好又快發(fā)展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等都是對科學(xué)發(fā)展觀的深化和細化。當(dāng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀成為統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局之際，也正是墻體材料行業(yè)提高資源利用效益、走資源循環(huán)利用道路之時，機遇難得。

　　浙江省人大副主任盧文舸指出，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，在地方立法工作中就要成熟一項抓一項。確立發(fā)展新型墻體材料立法項目，就會從單項立法上來促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

　　浙江省人大財經(jīng)委副主任陳積民在省內(nèi)調(diào)研時說，墻體材料改革工作在40多年前就開始了，難度很大?，F(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展很快，新型墻材的使用量也在增加，但我們要加快這個過程，發(fā)展新型墻材是方向，淘汰黏土磚已經(jīng)很急迫。

　　浙江省經(jīng)貿(mào)委《<浙江省新型墻體材料促進條例>可行性方案》也強調(diào)，大力發(fā)展新型墻體材料是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要內(nèi)容，是實施墻體材料行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，而加快地方立法是這一工作的重中之重。

　　正是基于上述考慮，2005年年底，浙江省第十屆人大常委會第47次主任會議研究決定，將《條例》由二類立法調(diào)整為一類立法項目，加快立法進程。

　　“非黏土化”促行業(yè)轉(zhuǎn)型改革開放近30年來，浙江由一個欠發(fā)達的農(nóng)業(yè)省份發(fā)展成為一個工業(yè)大省、經(jīng)濟強省，成為奔向現(xiàn)代化的富裕省份。“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”，這是浙江省委、省政府從實際出發(fā)，為建設(shè)惠及全省人民的小康社會，為繼續(xù)走在全國前列而作出的戰(zhàn)略選擇。

　　如今，《條例》按照浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，把發(fā)展現(xiàn)代化的、新型工業(yè)化的墻體材料產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，再促產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

　　近20年來，浙江對限制淘汰的墻體材料產(chǎn)品和新型墻體材料概念的界定不斷調(diào)整。1992年，浙江首次提出限制實心黏土磚的使用，明確除實心黏土磚之外的都是新型墻體材料，正式啟動了新一輪墻體材料改革工作。1997年，浙江提出禁止使用實心黏土磚，空心黏土磚視同新型墻體材料，把資源使用減量化納入發(fā)展視野之中。

　　2004年，浙江G D P 總量歷史性地躍上萬億元臺階，同年浙江不再把空心黏土磚視同新型墻體材料，提出新型墻體材料“非黏土化”的新概念，突出了資源更替和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的要求。

　　2004年確立“非黏土化”概念后，業(yè)內(nèi)執(zhí)行情況較好，但利用河道淤泥、建筑廢棄土、粉煤灰的燒結(jié)黏土磚仍被認定為新型墻體材料，“非黏土化”尚不徹底。盡管如此，在《條例》起草之初，國內(nèi)和行業(yè)內(nèi)對什么是新型墻體材料，并沒有統(tǒng)一的定義。浙江“非黏土化”概念的提出，涉及資源有效利用，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

　　《條例》調(diào)研中，各方對新型墻體材料的概念界定給予了高度的關(guān)注。有的認為不能完全排除黏土的概念，“非黏土化”難以在全省實施；一些現(xiàn)有黏土磚生產(chǎn)業(yè)主提出，利用城市建設(shè)中的廢棄土、平整土地和山地的廢棄土生產(chǎn)燒結(jié)磚，是資源利用的一個方面，應(yīng)予支持；一家粉煤灰燒結(jié)磚企業(yè)說，企業(yè)投資了幾千萬元建設(shè)了利用海淤泥和建筑廢棄土的燒結(jié)磚生產(chǎn)線，技改后又大量摻加發(fā)電廠廢棄的粉煤灰，產(chǎn)品的資源利用效率很高，屬于新型墻體材料。

　　“非黏土化”既是針對浙江土地資源稀缺的現(xiàn)狀，也是針對產(chǎn)業(yè)工藝技術(shù)裝備現(xiàn)狀提出的。發(fā)達國家已經(jīng)利用其他資源和廢棄資源替代黏土原料，而我們正處在工業(yè)化高速發(fā)展階段，燒磚能耗很高，采掘黏土破壞耕地嚴重，資源更替和減量化的潛力很大，在特別重視資源高效利用和節(jié)約使用的同時，資源更替也必將迫使全行業(yè)改善生產(chǎn)裝備，提高工藝技術(shù)水平。

　　浙江的實踐表明，“非黏土化”的導(dǎo)向是正確的，短短的幾年，新型墻材產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，黏土類產(chǎn)品產(chǎn)量下降很快，非黏土類和其他資源的綜合利用水平大大提高，一批高檔次、高質(zhì)量、先進工藝技術(shù)裝備的生產(chǎn)企業(yè)建成投產(chǎn)。《條例》的“非黏土化”概念是嚴謹?shù)?，一方面將含有黏土原料的墻材產(chǎn)品不列入新型墻材的范疇，另一方面鼓勵現(xiàn)有黏土磚廠綜合利用江河湖淤泥和建筑廢棄土。“非黏土化”符合浙江實際，解決了資源的開發(fā)利用和更替，找準(zhǔn)了墻體材料產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、提高發(fā)展質(zhì)量的切入點。

　　扶持資金引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展《條例》起草名稱原為新型墻體材料促進條例，但“促進”顯得有些“軟”，改“促進”為“發(fā)展”，目的是起草一部發(fā)展的《條例》。

　　發(fā)展是主基調(diào)。《條例》規(guī)定了遵循技術(shù)創(chuàng)新、資源綜合利用、節(jié)能環(huán)保和因地制宜的原則，把政府干預(yù)和激勵與市場資源配置有機結(jié)合，調(diào)動各行各業(yè)各類投資主體的積極性，激勵他們投資新型墻體材料，促進行業(yè)發(fā)展。

　　政府的政策干預(yù)是必要的，是現(xiàn)行市場條件下調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。新型墻體材料在資源合理開發(fā)有效利用方面，因原材料成本、生產(chǎn)成本、使用技術(shù)比傳統(tǒng)黏土磚物化勞動多，產(chǎn)品銷售價格上不占優(yōu)勢，難以在市場中自行發(fā)展，但其節(jié)約資源、保護耕地、保護環(huán)境的公益性特點及綜合經(jīng)濟效益的發(fā)揮需要加以扶持發(fā)展。

　　政府的干預(yù)體現(xiàn)在設(shè)立強制使用機制。規(guī)定財政撥款或者補貼的建設(shè)項目和國家投資的生產(chǎn)性建設(shè)項目，其建筑工程應(yīng)當(dāng)使用新型墻體材料。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建筑工程屬于框架（含框剪、剪力墻、筒體等）結(jié)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)使用新型墻體材料。政府調(diào)控成為法定的義務(wù)和責(zé)任，使得在大范圍內(nèi)推廣使用新型墻材成了實實在在的措施。

　　《條例》起草時，探討在設(shè)區(qū)市的新建建筑非承重墻體，或在一定規(guī)模的成片開發(fā)的建筑項目中規(guī)定使用新型墻材，都因各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，難以取得一致意見而放棄。為此，在《條例》修改過程中，多方征求意見，提出了在非承重砌體體系中強制使用的方案，把強制使用的范圍由特定城市和特定部位改為在特定的建筑體系中，從而解決了大面積推廣的難題。

　　《條例》起草中對扶植發(fā)展的政策措施的安排，基本延續(xù)由各級政府直接以貼息和補助的形式對生產(chǎn)企業(yè)和建設(shè)項目支持的模式，缺少宏觀導(dǎo)向和對關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持。為此，經(jīng)修改，《條例》對激勵性政策作出了比較具體的規(guī)定，明確發(fā)展的措施有：由各級政府發(fā)布發(fā)展新型墻體材料規(guī)劃；由省級墻體材料行政管理部門確定和公布產(chǎn)品目錄；縣級以上政府安排資金扶持新型墻體材料生產(chǎn)項目、應(yīng)用試點或者示范工程，以及新產(chǎn)品、新工藝、新設(shè)備的研究開發(fā)與推廣使用；對新型墻體材料產(chǎn)品實行稅收優(yōu)惠。

　　縣級以上政府設(shè)立的扶持資金，是在專項基金之外由政府安排的財政性資金，增加了政府資金投入的新渠道。在繼續(xù)執(zhí)行國家對新型墻材生產(chǎn)減半征收增值稅的同時，新增對生產(chǎn)企業(yè)科技創(chuàng)新費用實施稅前扣除的優(yōu)惠政策。通過政府投入少量資金，通過新型墻材稅收優(yōu)惠，通過把新產(chǎn)品、新工藝、新設(shè)備研究開發(fā)，支持生產(chǎn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的研究制定列入專項基金扶持范圍，形成發(fā)展新型墻材的資金引導(dǎo)氛圍。

　　對于地方新型墻材供給能否滿足市場需求和應(yīng)用技術(shù)能否跟上的擔(dān)心，《條例》對空心黏土磚逐步退出市場留有一定的空間，作為過渡，允許農(nóng)村建筑使用空心黏土磚，鼓勵農(nóng)村建筑工程使用新型墻體材料。統(tǒng)計資料表明，浙江全省新型墻材生產(chǎn)能力已經(jīng)能滿足市場，現(xiàn)在未能滿負荷生產(chǎn)。

　　設(shè)立黏土磚生產(chǎn)企業(yè)退出機制。規(guī)定黏土磚生產(chǎn)企業(yè)按照規(guī)定關(guān)閉或者轉(zhuǎn)產(chǎn)新型墻體材料和其他產(chǎn)品的，由所在地縣級以上人民政府依法給予補償。補償?shù)木唧w辦法，由省財政行政管理部門會同省墻體材料、國土資源行政管理部門制定，報省人民政府批準(zhǔn)后實施。目前省級關(guān)停淘汰黏土磚資金補償方案基本確定，資金渠道基本落實，有望在年內(nèi)實施。

　　《條例》制定立足資源合理利用浙江省人大財經(jīng)委認為：“禁止生產(chǎn)使用黏土磚和發(fā)展新型墻材是一個問題的兩個方面，禁止的同時為新型墻材推廣和使用創(chuàng)造了有利條件，發(fā)展的同時加速了黏土磚的替代和淘汰，二者互為促進”。

　　《條例》對淘汰落后產(chǎn)品機制的強化，主要體現(xiàn)在一系列的制度設(shè)定中。

　　建立抑制資源浪費的控制制度。《條例》規(guī)定，浙江省行政區(qū)域內(nèi)禁止生產(chǎn)和使用實心黏土磚；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)空心黏土磚；禁止新建、擴建空心黏土磚生產(chǎn)項目?？h級以上墻體材料行政管理部門根據(jù)區(qū)域資源狀況，制定新型墻材發(fā)展規(guī)劃和黏土磚總量控制計劃。對現(xiàn)有的空心黏土磚生產(chǎn)企業(yè)，不得新增黏土資源采礦許可。

　　建立循環(huán)利用廢棄資源機制?！稐l例》規(guī)定，鼓勵現(xiàn)有空心黏土磚生產(chǎn)企業(yè)利用江河湖淤泥、建筑廢棄土等資源生產(chǎn)空心黏土磚。提倡農(nóng)村建筑工程使用新型墻體材料。充分合理利用廢棄黏土，提高資源利用效益。

　　建立使用監(jiān)管機制?！稐l例》規(guī)定，建筑工程設(shè)計單位在設(shè)計建筑工程時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家和本省新型墻體材料的建筑應(yīng)用設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及本條例規(guī)定，采用新型墻體材料。施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對施工圖設(shè)計文件中使用新型墻體材料的內(nèi)容進行審查，不符合規(guī)定的，不得通過審查。建筑工程施工單位應(yīng)當(dāng)按照施工圖設(shè)計文件使用新型墻體材料。確需變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原施工圖設(shè)計文件的設(shè)計單位和審查機構(gòu)同意。建筑工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照施工圖設(shè)計文件的要求，對工程施工中使用新型墻體材料情況進行監(jiān)理。建設(shè)行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強對建筑工程使用新型墻體材料情況的監(jiān)督，依法查處違法設(shè)計、施工、監(jiān)理的行為。

　　據(jù)了解，浙江在全省范圍內(nèi)強制實施禁止生產(chǎn)和使用實心黏土磚、在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)空心黏土磚的措施，在全國各省、區(qū)中是第一個省份，調(diào)控力度確實很大。省政府第87次常務(wù)會議審議時，政府領(lǐng)導(dǎo)熱議《條例（草案）》，給予支持和肯定。省長呂祖善明確表示，不僅僅是實心黏土磚要禁止生產(chǎn)使用，城市的空心黏土磚生產(chǎn)也要在短期內(nèi)禁止掉，農(nóng)村空心黏土磚生產(chǎn)的禁止范圍和期限應(yīng)作出安排。

　　法正機構(gòu)明確職責(zé)權(quán)限《條例》起草中，機構(gòu)設(shè)置是引起各方關(guān)注的熱點。

　　立法調(diào)研會上，長興一家新型墻材企業(yè)說：“新型墻體材料發(fā)展艱難，要加大法規(guī)調(diào)控，管理機構(gòu)才能依法執(zhí)行?，F(xiàn)在墻改機構(gòu)工作難度大，看到了問題無權(quán)管，有權(quán)管的部門又不管，只能是協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)?！苯?jīng)政府機構(gòu)改革，發(fā)展新型墻材工作職能不僅在行政管理部門間發(fā)生轉(zhuǎn)移，而且大多數(shù)工作機構(gòu)從行政管理部門中劃出，設(shè)立為單獨建制的事業(yè)單位，但其承擔(dān)的行政管理工作并未發(fā)生變化。實踐中機構(gòu)性質(zhì)與職能不符、事權(quán)與責(zé)任脫節(jié)、監(jiān)管職能與行政處罰脫節(jié)等問題依然存在，遠未達到機構(gòu)設(shè)置合理、科學(xué)、高效的要求。由于歷史的原因，市、縣墻體材料行政管理職能分別設(shè)置在不同的部門，有些工作機構(gòu)還屬臨時性質(zhì)，關(guān)系不順的情況時有出現(xiàn)，加上墻改工作機構(gòu)的層級和事業(yè)單位的性質(zhì)等原因，協(xié)調(diào)難度大。

　　《條例》起草中對墻改工作機構(gòu)按照管理公共事務(wù)的要求，以強化職能、權(quán)責(zé)一致的原則加以確立。強調(diào)各級政府“依法設(shè)立”工作機構(gòu)，管理經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。尊重歷史，《條例》未對各級政府設(shè)置的工作機構(gòu)的隸屬關(guān)系作統(tǒng)一調(diào)整。權(quán)責(zé)一致是規(guī)范工作機構(gòu)職能的基本要求，也是工作機構(gòu)履行職責(zé)的必要條件?！稐l例》明確，依法設(shè)立的發(fā)展新型墻體材料工作機構(gòu)具體負責(zé)發(fā)展新型墻體材料工作，對行政處罰權(quán)的安排以行政管理部門委托工作機構(gòu)實施的形式給予解決。

　　《條例》科學(xué)嚴謹，創(chuàng)新務(wù)實，既顧及了歷史和現(xiàn)實，又著眼于發(fā)展和未來，既加大調(diào)控墻材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度，又著眼加強規(guī)范管理，是一部內(nèi)容比較全面、政策比較新穎、措施比較有力的法規(guī)。

　　有了這樣一部好的墻改法規(guī)，還需要各級政府部門和墻改機構(gòu)學(xué)習(xí)好、貫徹好、宣傳好、實施好，要依法行政、執(zhí)法必嚴。正如浙江省人大常委會法工委主任丁祖年所說的那樣，新型墻材生產(chǎn)使用難度大，不僅表現(xiàn)在市場調(diào)節(jié)的失衡，也表現(xiàn)在各界對新型墻材有益于社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)、改善居住質(zhì)量缺乏了解和信任。要打破使用黏土磚的傳統(tǒng)觀念，更好地推廣新型墻材，需要加強宣傳，增強公眾使用新型墻材、保護土地資源和生態(tài)環(huán)境意識，讓全社會都來認識、理解和支持墻改工作的開展。