社保法：授權(quán)性條款太多恐成“空中樓閣”

　　10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》），2011年7月1日開始實(shí)行?！渡鐣ｋU法》歷經(jīng)三年，經(jīng)過四次審議后，終于塵埃落定。

　　長期以來，中國的社會保障立法主要以行政法規(guī)、規(guī)章和政策的形式出現(xiàn)，其制定主體主要是國務(wù)院各部委。而且，其中大部分都是以部委“通知”、“暫行規(guī)定”或“辦法”的形式發(fā)布的行政規(guī)章。這就使得社?；鸨O(jiān)管的法律層次非常之低，權(quán)威性不足。因此，該法的頒布實(shí)施，具有劃時代的意義。它是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律，是一部在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，與勞動法、公務(wù)員法等共同構(gòu)成了我國人力資源和社會保障法律體系的頂層架構(gòu)。

　　《社會保險法》涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，是關(guān)乎公民基本保障的法律。它自從1994年列入國家立法規(guī)劃至表決通過，已經(jīng)在立法之路上徘徊了16年之久。

　　此次立法規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。同時，還規(guī)定要建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度。那么，本次立法的亮點(diǎn)是什么，其不足又是什么？它的出臺具有何種重大的意義？其在執(zhí)法的過程中會遇到何種障礙？養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌有沒有具體的步驟和時間表？帶了這些問題，本報(bào)記者采訪了中南大學(xué)ＰＰＬＧ研究中心研究員楊孟著和江蘇省南通市注冊會計(jì)師協(xié)會副秘書長劉志耕等業(yè)界專家，對社會保險法的熱點(diǎn)問題做深度解讀分析。

　　立法意義

　　《社會保險法》是“安全網(wǎng)”和“減壓閥”

　　《社會保險法》首次以法律的形式確認(rèn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，參保人員（養(yǎng)老保險繳費(fèi)不滿十五年）可以異地結(jié)算醫(yī)療費(fèi)用、工傷報(bào)銷費(fèi)用范圍擴(kuò)大、社會保險基金管理更透明等。這些都使得人民的生活更有保障。

　　對此，楊孟著表示，“在社保制度方面，我國首次以法律的形式確立了覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系；在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方面，特別強(qiáng)調(diào)了對參保人員合法權(quán)益的保障，包括退保行為認(rèn)定為違法、確保參保勞動者不再受繳費(fèi)年限限制、解決了退休金統(tǒng)籌差異的問題、以及確保工傷受害者的工傷待遇等方面；在社保費(fèi)征繳、監(jiān)督和法律責(zé)任方面也有了新的創(chuàng)新和突破。”

　　“社會保險法是我國社會保障制度的一部基本法，對于加快發(fā)展我國的社會保障事業(yè)具有里程碑意義。它提升了我國社會保障制度的法律位階，進(jìn)一步豐富完善了我國社會保障法律法規(guī)體系，構(gòu)筑了強(qiáng)大的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行‘安全網(wǎng)’和‘減壓閥’，確保我國社會保障有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。同時，它對于為加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、全面建設(shè)小康社會必將發(fā)揮重要作用?！?楊孟著說。

　　人力資源和社會保障部認(rèn)為，《社會保險法》的出臺，一方面可將各地分散且層階較低的法規(guī)規(guī)章加以整合，提高統(tǒng)籌層次；另一方面則將進(jìn)一步增強(qiáng)制度的強(qiáng)制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。

　　法規(guī)質(zhì)疑

　　授權(quán)性條款太多 操作性不強(qiáng)

　　在關(guān)注《社會保險法》出臺亮點(diǎn)的同時，我們必須十分清醒的看到另外一個事實(shí)———它仍舊存在一些漏洞和不合理的因素。

　　在《社會保障法》審議過程中，就有常委委員提出，草案對社會保險的一些重要制度授權(quán)太多，操作性不強(qiáng)。比如，“社會保險費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”、“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”等等。除此之外，還有近十個授權(quán)性條款。內(nèi)容涉及社會保險基金監(jiān)督管理制度；公職人員參加養(yǎng)老保險的辦法；社會保險費(fèi)的征收主體；社會保險統(tǒng)籌層次的時間及步驟；社會保險基金的保值增值等方面。輿論認(rèn)為，這些授權(quán)性條款并不具有很強(qiáng)的說服力，讓這部良法恰似“空中樓閣”。

　　“過多的授權(quán)性條款的存在，是各‘利益集團(tuán)’在既定的約束條件下爭取‘部門利益’最大化博弈均衡的結(jié)果。其直接后果是，加大了執(zhí)法的難度和不確定性，降低了實(shí)施中的可操作性和法律效力，提高了尋租費(fèi)用和執(zhí)行成本。建議國務(wù)院有關(guān)部門抓緊制定相關(guān)配套措施，盡快彌補(bǔ)法律缺陷?！睏蠲现硎?。

　　目前，社會保險法的征繳由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和地稅機(jī)構(gòu)分別征收，業(yè)界專家認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)操作中，同時存在兩個征收機(jī)構(gòu)，不僅影響制度整合，且存在記賬不清的風(fēng)險。

　　楊孟著對此提出了自己的見解。他說：“社會保險費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，對于加強(qiáng)社會保險費(fèi)的征收管理，提高征繳效率，完善社會保險管理體制具有十分重要的意義。根據(jù)當(dāng)前我國的現(xiàn)實(shí)情況，國務(wù)院在制定實(shí)施步驟和具體辦法時，規(guī)定由地稅部門統(tǒng)一征收的可能性很大。這主要基于以下理由：首先，符合社會保險 ‘費(fèi)改稅’的改革目標(biāo)和制度演進(jìn)路徑，具有超前性和前瞻性，有利于減少‘轉(zhuǎn)軌’成本；其次，從社會保險管理體制機(jī)制角度考察，有利于完善社會保險內(nèi)部制衡機(jī)制，防范道德風(fēng)險，避免職能交叉、重復(fù)和監(jiān)管誤區(qū)等問題；第三，在征管模式、手段、以及資源優(yōu)化配置等方面，地稅部門較之社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有絕對的優(yōu)勢?！睏蠲现f。

　　之所以會有那么多的授權(quán)條款，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，根本上是因?yàn)槲覈纳绫Ｖ贫炔皇且粩堊釉O(shè)計(jì)，缺乏完整性和前瞻性，沒有一次性解決全部潛在問題，而是遇到一個問題試圖解決一個問題，不斷打補(bǔ)丁，結(jié)果造成補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁。制定社保法，本是一攬子解決社保設(shè)計(jì)問題的一個機(jī)會，然而，令人遺憾的是，此次法規(guī)最終出臺，仍然回避了種種矛盾，對社保制度的推進(jìn)程度極為有限。

　　人大常委會杜宜瑾委員表示，這部法律中授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定的太多?！白鳛橐徊糠蛇m當(dāng)?shù)氖跈?quán)是可以的，如果過多是不恰當(dāng)?shù)?。一些很重要的東西都授權(quán)了，這樣立法不嚴(yán)肅?！倍乓髓f。

　　評論人士認(rèn)為，無論如何，一部法律，應(yīng)該經(jīng)得起人們推敲，拒絕模棱兩可的規(guī)定，給人們一個清晰明朗的守法執(zhí)法空間。

　　社保基金

　　“社保基金監(jiān)管體制不合理”

　　《社會保險法》在社?；鸬墓芾矸矫妫龀隽艘恍┬碌囊?guī)定，比如工會依法維護(hù)職工的合法權(quán)益，有權(quán)參與社會保險重大事項(xiàng)的研究，參加社會保險監(jiān)督委員會，對與職工社會保險權(quán)益有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督；再如，社保統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會監(jiān)督等。

　　但是，即便如此，也讓人心存質(zhì)疑。

　　劉志耕認(rèn)為，實(shí)際關(guān)于社保基金的問題主要涉及三方面：一是來源，二是管理，三是使用。

　　“來源的問題是要加強(qiáng)對應(yīng)繳納保險法的依法征收，應(yīng)該繳納的一定要足額繳納，這里涉及法人和公民的自覺性，以及加強(qiáng)征收與對征管工作的監(jiān)督和檢查的問題?！眲⒅靖f。

　　“管理問題就是要確保社保資金的安全和完整，我認(rèn)為這里應(yīng)該對社保資金的管理采取公開透明的方式，如定期向社會公布社保資金的結(jié)余狀況，實(shí)際上就是定期公布對社保資金的使用和結(jié)余情況?！眲⒅靖J(rèn)為，管理的問題最重要的就是確保不要將社保資金挪作它用。這個問題關(guān)鍵在于一些地方政府不自覺，看著社保資金盤子大，有利可圖；地方政府往往盯著這塊肥肉，一些地方政府往往挪作它用。還有，從社會保障的角度，如何真正起到對社會保障的作用，真正將社保資金用到位?！八?，相關(guān)部門應(yīng)該將社保資金確實(shí)用在刀刃上，真正起到社會保障的作用，我國的社會保障還很薄弱，保障的面不大，額度也不高，如何將有限的資金發(fā)揮出最大的效用，這是應(yīng)該好好研究的問題?！眲⒅靖f。

　　“社?；鸢l(fā)放方面，我覺得問題不是很大，關(guān)鍵是要加強(qiáng)監(jiān)督和檢查一些部門直接使用的社保基金是不是全額、真正地使用在社保方面?！?劉志耕表示。

　　楊孟著也認(rèn)為，社?；鸨O(jiān)管體制不合理。他表示，第七十九條規(guī)定了社會保險行政部門對社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。但我國社?；鸨O(jiān)管體制屬于典型的政府主導(dǎo)型，政府社保部門既充當(dāng)監(jiān)管者，同時又是委托人、投資人和資產(chǎn)管理者角色，不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制衡，成為影響社會保險基金安全的制度隱患?！耙虼耍斜匾⑸绫；疬\(yùn)用決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、考核監(jiān)控系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，相互制約的分權(quán)制衡機(jī)制。同時，還應(yīng)建立健全我國社保基金監(jiān)管法律體系，考慮制定《社會保險基金監(jiān)管法》等相應(yīng)的配套法規(guī)。”楊孟著建議。

　　養(yǎng)老保險

　　養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)偏高 享受保障相對偏低

　　此次《社會保險法》提出，基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，頗為鼓舞人心。據(jù)人社部及有關(guān)部門評估，全國已有25個省級單位達(dá)到了省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上會研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案。人社部副部長胡曉義透露，“十二五”規(guī)劃中也提出這一目標(biāo)。眾多消息似乎表明基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行全國統(tǒng)籌指日可待。

　　不過，保險基金到底能讓公眾受益幾何？養(yǎng)老保險繳費(fèi)與享受的保障是否匹配？事實(shí)是，現(xiàn)在的養(yǎng)老保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對較高，而到了公眾享受保障時又相對偏低。

　　胡曉義坦承，現(xiàn)在規(guī)定的養(yǎng)老保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不低。他表示，這是因?yàn)楝F(xiàn)行制度承擔(dān)著過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期沒有繳費(fèi)這樣一個沉重的歷史包袱。

　　“最近六年以來，養(yǎng)老金的水平翻了一番。為此，中央財(cái)政每年要拿出1 500億以上的資金來支持這個系統(tǒng)的運(yùn)行，這實(shí)際上也是在減輕企業(yè)和個人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。” 胡曉義表示。

　　“隨著社會保險法的頒布實(shí)施，我想各方面的社會保險意識會更加增強(qiáng)，參保的積極性會更高，那么更多的人參保也會進(jìn)一步擴(kuò)大基金規(guī)模，按照大數(shù)法則，相應(yīng)的負(fù)擔(dān)也會有所減輕?！焙鷷粤x說。

　　楊孟著對此表示，養(yǎng)老保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低是一個相對的概念，應(yīng)在公平合理和原則指導(dǎo)下，根據(jù)不同的繳費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)行區(qū)別對待的政策。他認(rèn)為，對于 “無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員”，應(yīng)實(shí)行較低的優(yōu)惠繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；而對于企業(yè)“職工”則實(shí)行嚴(yán)格的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　　目前的社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是，個人繳費(fèi)比例約為11%，主要進(jìn)入個人賬戶；企業(yè)繳費(fèi)比例約為30%，主要用于“現(xiàn)收現(xiàn)付”部分的社會統(tǒng)籌。個人繳費(fèi)基數(shù)存在社會平均工資３倍的“封頂”問題，而企業(yè)則不存在“封頂”之說?！坝捎谄髽I(yè)無繳費(fèi)‘封頂’的‘杠桿’作用，如果降低繳費(fèi)比例，事實(shí)上為這些企業(yè)‘豁免’了一筆巨額的社保繳費(fèi)支出，這對于社會統(tǒng)籌‘現(xiàn)收現(xiàn)付’資金來說代價是極其‘昂貴’的，其結(jié)果必然導(dǎo)致社保資金更趨緊張，空賬更多。”楊孟著說。

　　公務(wù)人員優(yōu)待合法化嚴(yán)重?fù)p害公平正義

　　此外，頻遭質(zhì)疑的是，公務(wù)員不需繳納養(yǎng)老保險費(fèi)而享受高額養(yǎng)老金，同時企業(yè)職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公務(wù)員。國家公務(wù)員以及參照公務(wù)員法管理的工作人員的養(yǎng)老保險問題，沒有與廣大勞動者一視同仁，共同納入《社會保險法》中。這讓企業(yè)職工人員尤其是許多從企業(yè)退休的職工，因退休待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家公務(wù)員而導(dǎo)致心理不平衡。在這種情況下，人們希望公務(wù)員與企業(yè)職工實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

　　但是，《社會保險法》的出臺并沒有解決這個問題。楊孟著表示，《社會保險法》將客觀存在的公務(wù)員明顯優(yōu)于企業(yè)職工的不平等的養(yǎng)老保險制度合法化的做法，嚴(yán)重地違背了社會公平正義的原則，是極其不合理的。

　　他還詳細(xì)分析了這種情況存在的原因?！斑@樣的立法之所以能夠得以通過，其根本原因就在于我國的立法模式存在致命的缺陷。在政府主導(dǎo)的立法模式下，法律議案在送交人大審議前，社會公眾是不知情的，自然也就缺少了社會監(jiān)督的壓力。到了法律議案征求民意階段，在強(qiáng)大的‘部門利益’驅(qū)動下，即使到了民怨沸騰的地步，也往往被政府以各種理由拒之門外?！珓?wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定’的出臺就是明證。若采用符合憲政精神的公共立法模式，也即委托具有超然獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)或具有中立地位的專家學(xué)者組成的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行立法，不合理的規(guī)定就不會通過?！睏蠲现f。

　　落實(shí)實(shí)施

　　“配套法規(guī)很重要”

　　《社會保險法》的頒布，掌聲和質(zhì)疑聲兩相參半。有網(wǎng)友認(rèn)為，有法律總比沒有法律強(qiáng)。這種說法本身就是對法規(guī)失望的一種表現(xiàn)。很多人反映《社會保險法》操作性不強(qiáng)，公眾在執(zhí)行該法律時，有些問題仍然是模棱兩可。

　　對此，記者從相關(guān)部門獲悉，人社部門正在根據(jù)社會保險法的原則和授權(quán)，抓緊完善相關(guān)配套政策法規(guī)體系。

　　“我們要充分利用好這８個月的寶貴時間，充分做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作?！比松绮坎块L尹蔚民表示，現(xiàn)在，人社部門正在抓緊研究制定醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、社會保險經(jīng)辦服務(wù)社會保險基金管理與監(jiān)督等方面的配套法規(guī)，啟動修訂失業(yè)保險、社會保險征繳和社會保險監(jiān)督檢查方面的法規(guī)規(guī)章。

　　除此之外，評論人士還認(rèn)為，相關(guān)部門還要抓緊理清現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對與《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定不一致或者相抵觸的內(nèi)容，要在法律生效實(shí)施前進(jìn)行修訂或者廢止，以維護(hù)法制的統(tǒng)一。在這個過程中，相關(guān)部門還要注意做好新舊制度銜接，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的平穩(wěn)過渡。